4정판 현대지방자치론
펴낸날 제1판 제1쇄 1999년 7월 30일
제2판 제1쇄 2008년 1월 15일
3정판 제1쇄 2014년 2월 20일
4정판 제1쇄 2021년 2월 25일
지은이 강용기
펴낸이 임춘환
펴낸곳 주소 (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70우신프라자 307호(10387)
(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로107번길 68-50(10205)
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
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ⓒ 강용기, 2021
ISBN 978-89-7644-776-0
값 32,000원
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차 례
Contents
4정판 머리말/3
3정판 머리말/5
개정판 머리말/7
초판 머리말/9
PART 1 지방자치 기초 이론
Chapter01 지방자치란 무엇인가? 27
제1절 지방자치의 기초 개념 28
1. 지방과 자치/28
2. 지방자치의 개념/30
3. 관련 유사 개념/36
제2절 지방자치의 주체와 객체 37
1. 지방자치의 주체/37
2. 지방자치의 객체/39
제3절 지방자치의 요소와 본질 40
1. 지방분권과 주민주권/40
2. 지방분업과 주민자율/42
3. 단체자치와 주민자치/43
제4절 지방자치의 유형 44
1. 국가 형태에 의한 분류/45
2. 중앙-지방 권력 관계에 의한 분류/46
3. 기관 구성 형태에 의한 분류/48
4. 중심 기능에 의한 분류/49
제5절 지방자치의 접근법 51
1. 제도적 접근법/51
2. 법적 접근법/51
3. 정치적 접근법/52
4. 행정적 접근법/52
5. 정책적 접근법/52
6. 경영적 접근법/53
7. 행태적 접근법/53
8. 그 밖의 접근법/53
Chapter02 지방자치의 효용 55
제1절 정치적 측면 56
1. 공간적 권력분립/56
2. 주민주권의 실현/57
3. 주민참여 기회 확대/57
4. 협치(協治, 협력적 거버넌스)의 기반 구축/58
5. 민주주의 훈련과 교육 기회/58
제2절 행정적 측면 59
1. 공공사무의 분업을 통한 능률성 확보/59
2. 지역 적실성을 통한 효과성 증진/60
3. 지역의 전문성과 경쟁력 강화/60
4. 지역 공공서비스의 품질 향상/61
5. 정책의 지역적 실험과 예측/62
제3절 경제적 측면 63
1. 지역경제의 성장과 발전/63
2. 공공서비스 공급의 중앙 독점 구조 해체/64
3. 지역 공공서비스 공급 비용의 절감/64
제4절 사회문화적 측면 65
1. 지역의 정체성과 자존감 증진/65
2. 지역 문화의 발전과 세계화/65
3. 지역 공동체의 형성과 발전/65
제5절 지방자치의 한계 66
1. 정치적 측면/66
2. 행정적 측면/68
3. 경제적 측면/69
4. 사회문화적 측면/70
Chapter03 지방자치의 가치 75
제1절 지방자치의 국가적 가치 76
1. 분권성과 분업성/77
2. 다양성과 다원성/78
3. 형평성과 균형성/79
4. 조정성과 통합성/80
제2절 지방자치의 지방적 가치 82
1. 참여성과 대응성/82
2. 자율성과 책임성/83
3. 공존성과 협치성/83
4. 지역성과 세계성/84
제3절 지방분권과 균형발전 85
1. 지방분권과 균형발전의 딜레마/86
2. 누가 어떤 주장을 하는가?/87
3. 대안은 있는가?/88
Chapter04 지방자치의 역사 91
제1절 외국 지방자치의 역사 92
1. 영국 지방자치의 역사/92
2. 미국 지방자치의 역사/95
3. 프랑스 지방자치의 역사/96
4. 일본 지방자치의 역사/98
제2절 한국 지방자치의 역사 100
1. 근대 이전의 지방자치/101
2. 지방자치의 도입과 실험: 1949~1960년/102
3. 지방자치의 중단과 부활: 1961~1994년/106
4. 지방자치의 성장과 발전: 1995년~현재/109
Chapter05 지방자치의 이론 118
제1절 지방자치의 정치이론 118
1. 스토커(Stoker, 1991)의 분류와 내용/119
2. 킹(King, 1995)의 분류와 내용/120
3. 이종수(2002)의 분류와 내용/123
제2절 지방자치의 권력구조론 125
1. 소수 지배론: 엘리트론/125
2. 다수 지배론: 다원론/126
3. 연합 지배론: 연합체제론/127
제3절 지방 거버넌스론 128
1. 거버넌스의 개념과 유형/129
2. 지방 거버넌스/135
Chapter06 정부 간 관계론 140
제1절 정부 간 관계론의 기초 개념 140
1. 연방주의(FED)/141
2. 정부 간 관계(IGR)/143
3. 정부 간 관리(IGM)/144
제2절 정부 간 관계의 이론 145
1. 연방국가에서의 정부 간 관계론/145
2. 단일국가에서 정부 간 관계론/147
제3절 우리나라의 정부 간 관계 148
1. 중앙과 지방 간의 관계/148
2. 지방 간의 광역행정 체제/152
3. 지방 간 분쟁 조정/153
Chapter07 지방선거 155
제1절 한국 지방선거의 역사 155
1. 지방선거의 시작과 중단/156
2. 지방선거의 부활과 현재/156
제2절 지방선거의 기본 제도 158
1. 지방선거의 종류와 임기/158
2. 선거구/159
3. 선거권과 피선거권/159
4. 기탁금/160
5. 지역구 의원과 비례대표/161
제3절 지방선거 결과 분석 162
1. 성별 연령별 분석/162
2. 직업별 분석/164
3. 정당별 분석/167
PART 2 지방자치 제도론
Chapter08 지방자치의 법체계 175
제1절 헌 법 176
1. 헌법의 지방자치 규정/176
2. 대한민국 헌법에서 지방자치 규정의 변천/178
제2절 지방자치법 181
1. 1950년대 지방자치법: 지방자치의 도입 및 실험기/182
2. 1990~2010년대의 지방자치법: 지방자치의 부활 및 성장기/185
3. 2021년 이후의 지방자치법: 지방자치의 성숙 및 발전기/187
4. 지방자치 관련 기타 법령/189
제3절 조 례 191
1. 조례의 개념과 유형/191
2. 조례제정권의 범위와 한계/193
3. 조례안의 공포 재의 제소/195
제4절 규 칙 199
1. 규칙의 개념/199
2. 규칙제정권의 범위와 한계/199
3. 기타 규칙: 훈령 지시 예규 일일명령/200
Chapter09 지방자치단체의 개념 종류 현황 210
제1절 지방자치단체의 개념 211
1. 지방자치단체에 대한 다양한 시각/211
2. 지방자치단체의 개념 정의/212
제2절 지방자치단체의 구성 요소와 지위 216
1. 지방자치단체의 구성 요소/216
2. 지방자치단체의 지위/219
제3절 지방자치단체의 종류 220
1. 보통자치단체/220
2. 특별자치단체/225
제4절 우리나라 지방자치단체의 현황 228
1. 보통자치단체/228
2. 특별자치단체/232
Chapter10 지방자치단체의 구역과 계층 236
제1절 지방자치단체의 구역 236
1. 자치구역의 개념/236
2. 자치구역의 설정 기준/238
3. 자치구역의 조정/239
제2절 지방자치단체의 계층 242
1. 지방자치단체 계층의 개념/242
2. 자치계층의 유형/242
3. 여러 나라의 자치계층/243
제3절 우리나라 지방자치단체의 구역과 계층 247
1. 지방행정제도의 역사/247
2. 현재의 지방자치구역과 계층/251
제4절 지방자치의 구역 및 계층 개편 254
1. 수직적 통합론/254
2. 수평적 통합론/256
3. 기능 재편론/256
4. 한국의 시 군 통합/257
Chapter11 지방자치단체의 주민과 참여 260
제1절 주민의 개념과 지위 의무 260
1. 주민의 개념/260
2. 주민의 지위/261
3. 주민의 의무/262
제2절 주민참여의 개념과 유형 263
1. 제도적 참여와 비제도적 참여/263
2. 동원적 참여, 상호 관계적 참여, 자발적 참여/264
3. 통제적 참여와 협력적 참여/265
4. 간접 참여와 직접 참여/266
제3절 주민자치센터와 주민자치회 267
1. 주민자치센터와 주민자치위원회/267
2. 주민자치회/267
제4절 주민의 직접 참여 268
1. 주민발의제/269
2. 주민투표제/271
3. 주민소환제/272
4. 주민소송제/274
5. 주민청원제/276
Chapter12 지방자치단체의 자치권과 국가통제 277
제1절 자치권의 개념과 본질 277
1. 자연권으로서 자치권/278
2. 국가 권력으로서 자치권/278
제2절 자치권의 종류 279
1. 자치입법권/280
2. 자치사법권/280
3. 자치행정권/282
4. 자치재정권/283
제3절 자치권의 국가통제와 대응 284
1. 자치입법권의 통제/285
2. 자치행정권의 통제/286
3. 자치재정권의 통제/288
4. 지방자치단체의 대응과 분쟁조정/288
Chapter13 지방자치단체의 사무 290
제1절 국가사무 291
제2절 지방사무 292
1. 자치사무(고유사무)/292
2. 단체위임사무/295
3. 기관위임사무/296
제3절 국가와 지방자치단체의 사무배분 298
1. 사무배분의 유형/299
2. 우리나라 사무배분의 원칙과 기준/299
제4절 특별 지방행정기관과의 사무 조정 302
1. 특별 지방행정기관의 개념/302
2. 사무 중복과 조정/302
Chapter14 지방자치단체의 기관 구성 306
제1절 기관 구성의 형태 307
1. 직선형, 간선형, 임명형/307
2. 기관통합형, 기관분리형/307
3. 의회 우위형, 단체장 우위형/308
제2절 외국의 기관 구성 308
1. 미국의 기관 구성/309
2. 영국의 기관 구성/310
3. 독일의 기관 구성/311
4. 프랑스, 스위스, 일본의 기관 구성/312
제3절 우리나라 지방자치단체의 기관 구성 313
Chapter15 지방의회 315
제1절 지방의회의 지위 315
1. 주민의 대표기관/316
2. 최종적인 의사결정기관/316
3. 자치법규의 입법기관/316
4. 집행부의 감시 견제기관/316
제2절 지방의회의 권한 318
1. 의회 내부의 고유 권한/319
2. 집행기관의 감시 견제기관으로서 권한/320
3. 기타 권한/322
제3절 지방의회의 조직과 기능 324
1. 의장과 부의장/324
2. 위원회/324
3. 지방의회 의원/325
4. 사무기구/328
제4절 지방의회의 운영 328
1. 회의 개최 및 진행/328
2. 의안의 발의와 처리/330
제5절 지방의회의 통제 332
1. 지방자치단체장의 의회 통제/332
2. 국가 및 상위 자치단체의 지방의회 통제/334
Chapter16 지방자치단체장 337
제1절 지방자치단체장 337
1. 지방자치단체장의 지위/338
2. 지방자치단체장의 권한/339
3. 지방자치단체장의 겸임 제한/342
4. 지방자치단체장의 권한대행/342
제2절 보조기관 343
1. 부단체장/343
2. 행정기구와 공무원/344
제3절 소속 및 하부행정기관 345
1. 소속 행정기관/345
2. 하부행정기관/346
제4절 집행기관의 통제 346
1. 지방의회에 의한 통제/347
2. 국가나 상위 자치단체의 통제/348
3. 주민에 의한 통제/349
Chapter17 교육자치와 경찰자치 351
제1절 지방교육자치 351
1. 교육자치기관의 구성 유형/352
2. 우리나라 교육자치기관의 구성/353
제2절 지방경찰자치 354
1. 경찰의 유형 구분/355
2. 주요 국가의 경찰자치제도/356
3. 우리나라 자치경찰제도/358
PART 3 지방자치 행정론
Chapter18 지방정책과 기획 365
제1절 지방정책론 366
1. 지방정책의 개념과 유형/366
2. 지방정책의 과정/368
3. 지방정책의 참여자와 결정모형/371
4. 정책 거버넌스/373
제2절 지방기획론 374
1. 지방기획의 개념과 유형/374
2. 지방기획의 과정/376
3. 지방계획(기획안)의 작성/377
Chapter19 지방행정조직 380
제1절 지방행정조직의 구조와 기능 380
1. 지방행정조직의 구조/380
2. 지방행정조직의 기능/382
제2절 지방행정조직의 유형과 설계 383
1. 지방행정조직의 유형/383
2. 지방행정조직의 설계/385
제3절 조직인과 동기부여 387
1. 조직과 인간 욕구 이론/387
2. 동기부여/388
제4절 리더십과 갈등관리 390
1. 리더십/390
2. 갈등관리/393
제5절 조직의 진단과 개혁 396
1. 조직의 진단/396
2. 조직의 개혁/400
Chapter20 지방인사행정 403
제1절 지방공무원의 개념과 분류 403
1. 지방공무원의 개념/403
2. 지방공무원의 분류/404
3. 지방공무원의 직위와 직급/406
4. 직군ㆍ직렬ㆍ직류/407
제2절 지방공무원의 의무와 금지행위 409
1. 지방공무원의 의무/409
2. 지방공무원의 금지행위/409
제3절 인사원칙과 인사기관 410
1. 지방인사행정의 개념과 원칙/410
2. 지방공무원의 인사기관/412
제4절 임용, 정년과 신분 변동, 기타 413
1. 임 용/413
2. 공무원의 정년과 신분 변동/415
3. 교육훈련 및 인사교류/417
Chapter21 지방재정과 재무행정 419
제1절 지방재정의 개념과 특징 419
1. 지방재정의 개념/419
2. 지방재정의 특징/420
제2절 지방자치단체의 재정수입 421
1. 지방재정의 자체재원/421
2. 지방재정의 이전재원/424
3. 지방채/427
4. 지방자치단체의 기금/427
제3절 지방자치단체의 재정지출 428
1. 재정지출의 기능별 구분/428
2. 재정지출의 성질별 분류/429
제4절 지방자치단체의 예산 430
1. 지방예산의 개념과 종류/430
2. 예산의 원칙/432
3. 예산의 내용/434
4. 예산의 과정/435
제5절 지방재정의 평가 437
1. 지방재정의 평가모형/437
2. 지방재정자립도와 지방재정자주도/438
3. 광역자치단체별 재정력/440
Chapter22 지방공기업과 제3섹터 443
제1절 지방공기업의 개념과 분류 444
1. 지방공기업의 개념/444
2. 지방공기업의 분류/444
제2절 지방공기업의 유형별 현황 445
1. 지방직영기업/445
2. 지방공단/447
3. 지방공사/447
4. 주식회사 및 재단법인/448
제3절 제3섹터: 공 사 혼합 출자사업 449
1. 제3섹터의 개념/449
2. 제3섹터의 필요성/450
3. 평가 및 문제점/451
Chapter23 신공공관리와 행정혁신 453
제1절 신공공관리의 개념과 기원 454
제2절 외국의 신공공관리적 행정혁신 456
1. 영국의 사례/456
2. 미국의 사례/457
제3절 한국의 신공공관리적 행정혁신 457
1. 조직혁신/457
2. 인사혁신/458
3. 재정혁신/458
4. 행정서비스 품질의 혁신/460
5. 전자정부의 구축/460
제4절 기업가적 행정관리 전략 461
1. 목표관리제(MBO)/461
2. 균형성과평가제(BSC)/464
3. 종합적 품질관리제(TQM)/467
Chapter24 북한의 지방자치 470
제1절 북한의 국가통치기관 471
1. 조선노동당/471
2. 국무위원장: 북한의 최고통치자/471
3. 최고인민회의/472
4. 내 각/473
제2절 북한의 지방통치기관 473
1. 지방인민회의/474
2. 지방인민위원회/475
제3절 북한의 지방자치 구역과 계층 475
1. 북한의 지방행정 구역과 계층/475
2. 북한의 지방자치 구역과 계층/477
제4절 북한 지방자치의 발전 과정과 특징 478
1. 북한 지방자치의 발전 과정/478
2. 북한 지방자치의 특징/480
참고문헌/485
찾아보기/493
4정판 현대지방자치론
강 용 기
머리말 4정판
우리나라 지방자치법의 역사를 돌아볼 때 기억해야 할 기념비적인 법이 세 가지가 있다. 첫째는 지방자치를 처음 도입한 1949년 7월 지방자치법이고, 둘째는 1988년 4월에 제정된 부활 지방자치법이다. 마지막으로는 최근에 제정 공포된(2021.1.12) 새지방자치법이다.
새지방자치법은 총 12장 211조로 구성되었는데, 이 중 53개 조항이 수정되거나 신설된 조항이다. 이런 정도로 대규모로 손질된 법안이라면, 개정된 법이라고 보기보다는 새롭게 창조된 지방자치법이라고 부를 수도 있다. 1988년 4월 부활 지방자치법이 제정된 이후, 실로 32년 만에 대대적인 리모델링과 재창조가 이루어진 셈이다.
이번에 개정된 지방자치법이 마련되기까지는 많은 우여곡절이 있었다. 2017년 5월 새 정부가 출범하고 헌법개정이 논의되면서, 개정된 헌법에 자치분권의 이념을 삽입하고자 많은 노력이 시도되었다. 그러나 2018년 6월 지방선거와 맞물리면서 헌법개정은 무산되고 말았다.
이러한 흐름 속에서 헌법에 반영하지 못한 자치분권의 사상을 지방자치법에 반영하기 위해 법 개정 작업이 대대적으로 이루어졌다. 개정 법률안 초안은 2019년 2월 국회에 제출되었지만 계속 국회에 계류되고 있었다. 이후 2020년 7월 다시 보완 제출되었고, 우여곡절 끝에 2020년 12월 9일 국회 본회의를 통과하게 된 것이다. 2021년 1월 12일에 정식 공포되었고, 부칙규정에 따라 1년이 지난 2022년 1월 13일부터 시행하기로 하였다. 개정 지방자치법은 주민자치의 강화, 지방자치단체의 자율성과 자치역량이 증진, 중앙-지방의 협력체제 구축 등 새로운 시대적 흐름을 담고 있다.
이 책은 원래 학생들에게 지방자치론의 강의 교재로 준비된 것이다. 따라서 새 지방자치법이 제정됨에 따라 수정판(4정판)을 내게 되었다. 법 개정 내용 이외에도 지방자치의 효용과 가치 부분을 전반적으로 재구성 재정리하였다. 지방자치의 역사가 깊어지면서 생각해 보아야 할 가치도 많이 변했기 때문이다. 법 개정으로 자치기관 구성 형태를 주민이 선택할 수 있게 되었다. 이에 도움이 될 수 있도록 지방자치기관 구성 관련 장(제14장)을 독립적으로 서술하였다. 또한 개정 지방자치법의 주요 내용을 제8장(지방자치의 법체계) 보충학습란에 요약 정리하여 놓았다.
이 책은 여러 가지로 부족함에도 불구하고 초판이 나온 지 20여 년을 잘 버티며 지내왔다. 아직까지도 이 책이 절판되지 않고 존재하고 있다는 사실에 새삼 감사할 따름이다. 그동안 많은 도움을 주신 학계의 선ㆍ후배ㆍ동료분 여러분들, 사랑하는 나의 가족들, 4정판을 낼 수 있도록 기다리고 독려해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 감사의 말씀을 전해드리고 싶다.
어쩌면 올해에도 이 겨울은 지날 것 같고, 봄이 또다시 찾아 올 것만 같다.
2021년 2월
강용기
머리말 3정판
세월이 어느새 흘러 개정판이 나온 지 5년이 훌쩍 지났다. 그 사이 새로운 정부가 두 번이나 들어섰다. 그러다 보니 용어나 제도가 바뀐 것들이 많았다. 이번 3정판에서는 변해 버린 용어나 법령을 정리하고, 전체적인 틀을 다시 구성했다.
기존의 5부의 틀을 4부로 재구성했다. 제1부는 지방자치의 기초 이론을, 제2부에서는 지방자치 제도론을 다뤘다. 제도는 넓은 의미에서 보면 모든 관행과 규범을 포함하는 것이지만 여기는 법제도로 한정해 다뤘다. 제3부에서는 지방자치 행정론을 다뤘다. 전통적인 행정학의 영역인 정책 기획, 조직 인사, 재정 재무의 틀을 유지하고자 했다. 제4부에서는 앞에서 미처 다루지 못한 내용으로 지방선거와 북한의 지방자치 제도를 다뤘다.
책 내용이 크게 바뀐 것은 없지만 편제를 조정했다. 그전에 독립적인 장으로 다뤘던 지방자치 기관론은 지방자치의 유형 부분으로 옮겨 간단히 서술했다. 지방조직론은 인사론과 합해 지방행정조직과 인사행정의 한 장으로 했다. 자치단체 간 상호 관계는 정부 간 관계론의 영역에서 같이 다뤘다. 그러다 보니 3개의 장이 축소되었고, 전체 장(章) 수도 24장에서 21장으로 대폭 줄였다. 이번에는 부록으로 지방자치 관련 한국 근대사 연표를 하나 더 첨가했다.
이 책은 교과서로서 더 많은 정보를 좀 더 간략하고 정확하게 독자에게 전달하는 것이 기본 목표가 될 것이다. 그러나 다루는 대상의 분량이 많아서 모든 부분을 만족스럽게 정리하지 못했다.
초판이 나온 지 벌써 15년의 세월이 흘렀다. 세월이 갈수록, 다시 정리하면 할수록 부족함과 아쉬움을 느낀다.
오늘도 어제처럼 창 밖으로 세월이 흐르고 있다. 머지않아 이 겨울은 가고, 어쩌면 봄이 올 것만 같다.
2014년 2월
강용기
머리말 개정판
현대지방자치론 초판이 출간된 지 오랜 세월이 지났다. 그동안 지방자치 분야의 제도와 관행은 하루가 다르게 변해 왔다. 이러한 일련의 급속한 개혁 과정 속에서 이 책 내용의 많은 부분이 수정되어야 했다. 그러나 여러 사정으로 그렇지 못해서 늘 여러분께 빚을 지고 있는 기분이었다.
개정판에서는 책을 다시 쓴다는 기분으로 접근했다. 편제를 바꾸고 그동안 변화된 제도와 이론, 그리고 수정해야 할 내용들을 점검해 전면적으로 재정리했고, 몇 가지 내용은 추가로 서술했다. 먼저 기본의 5부 체계를 유지하되, 제1부는 지방자치 기초이론, 제2부와 제3부는 지방제도론, 제4부는 지방행정론, 제5부는 지방정치론으로 재구성했다. 구체적으로 지방자치의 기초이론(제1부), 지방자치단체론(제2부), 지방자치기관론(제3부), 지방행정론(제4부), 지방정치론(제5부) 체제로 구성했다.
제1부의 제2장의 전반부에는 ‘지방자치의 이념’을 추가했다. 앞으로는 한국 지방자치도 기본적인 제도 구축의 방향에서 한 걸음 더 나아가 미래 가치에 관심을 가져야 할 것으로 보았기 때문이다. 이 밖에도 기존 제13장의 조례와 규칙은 제1부 제4장의 지방자치의 법체계로 재편했고, 과거 제4장이었던 지방자치의 이론과 접근법은 제1장과 제20장에 나눠 정리했다. 또한 제4부 제15장에는 지방정책과 기획, 제20장에는 신공공관리와 행정혁신을 추가해 지방행정 분야를 보강했다. 기존 제21장 기업가적 지방행정과 제3섹터, 제22장 목표관리제와 종합적 품질관리제는 통합해 새로운 제20장에 신공공관리와 행정혁신이라는 새로운 장에 포함시켰다. 지방정치론 영역에서는 제21장 지방정치 이론과 지방거버넌스에 관한 논의를 새로 추가했다.
이 밖에 부록으로 세계지방자치단체연맹(IULA)에서 1993년 발표한 ‘세계지방자치선언’을 한글로 번역해 실었다. 지방자치가 추구하는 기본 정신과 제도를 알 수 있는 좋은 자료라고 생각된다.
재정리하는 동안 자료 수집과 정리에 도움을 준 아내 은경과 단비, 하늘이에게 감사와 사랑의 마음을 전한다.
2008년 1월
강용기
머리말 초판
갖은 우여곡절 끝에 지방자치가 부활을 준비하고 있던 어느 해, 한 시민단체로부터 지방자치의 기초 개념과 필요성에 대해 특강을 해 달라는 부탁을 받았다. 그때는 지방자치가 본격적으로 실시되기 전이어서 지방자치에 대한 호기심이 많을 때였다. 그동안 대학의 울타리 안에서만 이론적으로 논의되던 지방자치의 문제가 일반 시민들에게도 지대한 연구와 관심의 대상이 된 것이다. 이때 강연 자료를 준비하면서, 학부 학생들이나 일반 시민들에게도 쉽게 소개할 수 있는 지방자치 입문서가 하나 있었으면 하는 생각을 가지게 되었다.
이 책은 이러한 목적에서 출발했다. 이러한 취지를 살려 이론적 논의는 가능한 각주나 참고 사항으로 돌리고 필요한 사람들만 따로 볼 수 있도록 하고자 했다. 각 장의 본문 말미에는 본문에 대한 이해를 돕기 위해 간단한 요약을 해뒀고, 부록으로 지방자치 용어를 첨가했다. 이러한 용어들은 지방자치에 관련된 저서나 논문을 읽는 데 자주 나오는 개념이므로 한 번씩 정리해 보는 것도 좋으리라 생각된다.
그러나 관련 자료들을 정리하는 가운데 쉬운 책을 쓴다는 것이 매우 어려운 작업이라는 사실을 알게 되었다. 더구나 학부 학생들에게 강의용으로 만들어지다 보니, 어느덧 이런저런 이론들을 첨가할 수밖에 없게 되었다. 또한 필자의 학문적 배경이 행정학이라서, 전통적인 제도적 법적 접근법이나 행정적 관리적 접근법에 치우치는 경향을 가지게 되었다.
이 책의 체계는 크게 5부로 구성되었다. 제1부는 지방자치의 기초 이론을 정리했다. 지방자치의 기본 개념과 가치, 역사, 지방자치의 이론 등이 주요 내용이다. 제2부는 지방자치의 실질적 주체이며 기본 단위인 지방자치단체의 기본 개념과 종류, 구역과 계층, 주민과 참여, 자치권, 자치단체 간 상호관계 등을 다뤘다. 제3부에서는 지방자치기관으로서 지방의회와 집행기관과 그를 구성하는 지방선거, 그리고 자치기관에서 제정하는 자치법규인 조례와 규칙을 다뤘다. 교양과정으로서 지방자치론 연구는 여기까지만 해도 충분하다 할 것이다.
제4부와 제5부는 지방자치 실무자들이나 앞으로 지방자치단체에 공직자로 근무하거나, 지방정치인으로서 미래의 포부를 가지고 있는 분들이 참고해야 할 내용들이라고 볼 수 있다. 제4부는 지방행정이라는 주제로 지방사무, 지방행정조직, 지방인사행정, 지방재정과 재무, 지방공기업의 문제를 검토했다. 제5부에서는 현대 지방자치의 쟁점으로 떠오르고 있는 정부 간 관계론과 기업가적 지방행정, 그리고 한국에서 전반으로 도입하고 있는 목표관리제(MBO)의 문제를 검토해 보았다. 이 밖에 통일 시대를 대비해 북한의 지방자치 문제를 다뤘다.
이 자료를 정리하면서 많은 분에게 도움을 받았다. 먼저 부족한 강의를 들어주고 토론에 임해 준 서남대학교 행정학과 학생들에게 감사한다. 또한 자료 협조에 도움을 주신 서남대학교 행정학과 김택수, 김상호, 박성원, 이우권, 주상현 교수님과 대학원생 여러분에게도 감사의 말씀을 드린다.
필자에게 학문의 길을 걸을 수 있도록 도와주신 연세대 최평길 교수님과 학부 대학원 과정에서 지방행정론을 강의해 주신 안용식 교수님, 지역개발론을 강의해 주신 박우서 교수님, 그리고 연세동산의 여러 은사님들께 감사드린다. 또한 항상 즐거운 토론과 사색의 기쁨을 같이 나누는 연세행정연구회의 선후배 대학 동기들, 21세기 국가관리연구회 회원 여러분에게도 깊은 감사의 말씀을 전한다. 그리고 늘 염려와 사랑으로 기도해 주시는 부모님과 장인 장모님, 어려울 때마다 힘이 되어주는 사랑하는 아내 은경과, 그저 바라보고만 있어도 좋은 두 영혼, 단비와 하늘이에게 이 작은 선물을 바친다.
마지막으로 부족한 원고를 마다않고 출판해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 깊은 감사의 말씀을 드린다.
1999년 7월
강용기
4정판 현대지방자치론
펴낸날 제1판 제1쇄 1999년 7월 30일
제2판 제1쇄 2008년 1월 15일
3정판 제1쇄 2014년 2월 20일
4정판 제1쇄 2021년 2월 25일
지은이 강용기
펴낸이 임춘환
펴낸곳 주소 (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70우신프라자 307호(10387)
(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로107번길 68-50(10205)
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
팩스 (031)913-3839
홈페이지 http://www.dymbook.co.kr
ⓒ 강용기, 2021
ISBN 978-89-7644-776-0
값 32,000원
*잘못된 책은 바꾸어 드립니다.
*이 책의 내용은 저작권법의 보호를 받습니다.
차 례
Contents
4정판 머리말/3
3정판 머리말/5
개정판 머리말/7
초판 머리말/9
PART 1 지방자치 기초 이론
Chapter01 지방자치란 무엇인가? 27
제1절 지방자치의 기초 개념 28
1. 지방과 자치/28
2. 지방자치의 개념/30
3. 관련 유사 개념/36
제2절 지방자치의 주체와 객체 37
1. 지방자치의 주체/37
2. 지방자치의 객체/39
제3절 지방자치의 요소와 본질 40
1. 지방분권과 주민주권/40
2. 지방분업과 주민자율/42
3. 단체자치와 주민자치/43
제4절 지방자치의 유형 44
1. 국가 형태에 의한 분류/45
2. 중앙-지방 권력 관계에 의한 분류/46
3. 기관 구성 형태에 의한 분류/48
4. 중심 기능에 의한 분류/49
제5절 지방자치의 접근법 51
1. 제도적 접근법/51
2. 법적 접근법/51
3. 정치적 접근법/52
4. 행정적 접근법/52
5. 정책적 접근법/52
6. 경영적 접근법/53
7. 행태적 접근법/53
8. 그 밖의 접근법/53
Chapter02 지방자치의 효용 55
제1절 정치적 측면 56
1. 공간적 권력분립/56
2. 주민주권의 실현/57
3. 주민참여 기회 확대/57
4. 협치(協治, 협력적 거버넌스)의 기반 구축/58
5. 민주주의 훈련과 교육 기회/58
제2절 행정적 측면 59
1. 공공사무의 분업을 통한 능률성 확보/59
2. 지역 적실성을 통한 효과성 증진/60
3. 지역의 전문성과 경쟁력 강화/60
4. 지역 공공서비스의 품질 향상/61
5. 정책의 지역적 실험과 예측/62
제3절 경제적 측면 63
1. 지역경제의 성장과 발전/63
2. 공공서비스 공급의 중앙 독점 구조 해체/64
3. 지역 공공서비스 공급 비용의 절감/64
제4절 사회문화적 측면 65
1. 지역의 정체성과 자존감 증진/65
2. 지역 문화의 발전과 세계화/65
3. 지역 공동체의 형성과 발전/65
제5절 지방자치의 한계 66
1. 정치적 측면/66
2. 행정적 측면/68
3. 경제적 측면/69
4. 사회문화적 측면/70
Chapter03 지방자치의 가치 75
제1절 지방자치의 국가적 가치 76
1. 분권성과 분업성/77
2. 다양성과 다원성/78
3. 형평성과 균형성/79
4. 조정성과 통합성/80
제2절 지방자치의 지방적 가치 82
1. 참여성과 대응성/82
2. 자율성과 책임성/83
3. 공존성과 협치성/83
4. 지역성과 세계성/84
제3절 지방분권과 균형발전 85
1. 지방분권과 균형발전의 딜레마/86
2. 누가 어떤 주장을 하는가?/87
3. 대안은 있는가?/88
Chapter04 지방자치의 역사 91
제1절 외국 지방자치의 역사 92
1. 영국 지방자치의 역사/92
2. 미국 지방자치의 역사/95
3. 프랑스 지방자치의 역사/96
4. 일본 지방자치의 역사/98
제2절 한국 지방자치의 역사 100
1. 근대 이전의 지방자치/101
2. 지방자치의 도입과 실험: 1949~1960년/102
3. 지방자치의 중단과 부활: 1961~1994년/106
4. 지방자치의 성장과 발전: 1995년~현재/109
Chapter05 지방자치의 이론 118
제1절 지방자치의 정치이론 118
1. 스토커(Stoker, 1991)의 분류와 내용/119
2. 킹(King, 1995)의 분류와 내용/120
3. 이종수(2002)의 분류와 내용/123
제2절 지방자치의 권력구조론 125
1. 소수 지배론: 엘리트론/125
2. 다수 지배론: 다원론/126
3. 연합 지배론: 연합체제론/127
제3절 지방 거버넌스론 128
1. 거버넌스의 개념과 유형/129
2. 지방 거버넌스/135
Chapter06 정부 간 관계론 140
제1절 정부 간 관계론의 기초 개념 140
1. 연방주의(FED)/141
2. 정부 간 관계(IGR)/143
3. 정부 간 관리(IGM)/144
제2절 정부 간 관계의 이론 145
1. 연방국가에서의 정부 간 관계론/145
2. 단일국가에서 정부 간 관계론/147
제3절 우리나라의 정부 간 관계 148
1. 중앙과 지방 간의 관계/148
2. 지방 간의 광역행정 체제/152
3. 지방 간 분쟁 조정/153
Chapter07 지방선거 155
제1절 한국 지방선거의 역사 155
1. 지방선거의 시작과 중단/156
2. 지방선거의 부활과 현재/156
제2절 지방선거의 기본 제도 158
1. 지방선거의 종류와 임기/158
2. 선거구/159
3. 선거권과 피선거권/159
4. 기탁금/160
5. 지역구 의원과 비례대표/161
제3절 지방선거 결과 분석 162
1. 성별 연령별 분석/162
2. 직업별 분석/164
3. 정당별 분석/167
PART 2 지방자치 제도론
Chapter08 지방자치의 법체계 175
제1절 헌 법 176
1. 헌법의 지방자치 규정/176
2. 대한민국 헌법에서 지방자치 규정의 변천/178
제2절 지방자치법 181
1. 1950년대 지방자치법: 지방자치의 도입 및 실험기/182
2. 1990~2010년대의 지방자치법: 지방자치의 부활 및 성장기/185
3. 2021년 이후의 지방자치법: 지방자치의 성숙 및 발전기/187
4. 지방자치 관련 기타 법령/189
제3절 조 례 191
1. 조례의 개념과 유형/191
2. 조례제정권의 범위와 한계/193
3. 조례안의 공포 재의 제소/195
제4절 규 칙 199
1. 규칙의 개념/199
2. 규칙제정권의 범위와 한계/199
3. 기타 규칙: 훈령 지시 예규 일일명령/200
Chapter09 지방자치단체의 개념 종류 현황 210
제1절 지방자치단체의 개념 211
1. 지방자치단체에 대한 다양한 시각/211
2. 지방자치단체의 개념 정의/212
제2절 지방자치단체의 구성 요소와 지위 216
1. 지방자치단체의 구성 요소/216
2. 지방자치단체의 지위/219
제3절 지방자치단체의 종류 220
1. 보통자치단체/220
2. 특별자치단체/225
제4절 우리나라 지방자치단체의 현황 228
1. 보통자치단체/228
2. 특별자치단체/232
Chapter10 지방자치단체의 구역과 계층 236
제1절 지방자치단체의 구역 236
1. 자치구역의 개념/236
2. 자치구역의 설정 기준/238
3. 자치구역의 조정/239
제2절 지방자치단체의 계층 242
1. 지방자치단체 계층의 개념/242
2. 자치계층의 유형/242
3. 여러 나라의 자치계층/243
제3절 우리나라 지방자치단체의 구역과 계층 247
1. 지방행정제도의 역사/247
2. 현재의 지방자치구역과 계층/251
제4절 지방자치의 구역 및 계층 개편 254
1. 수직적 통합론/254
2. 수평적 통합론/256
3. 기능 재편론/256
4. 한국의 시 군 통합/257
Chapter11 지방자치단체의 주민과 참여 260
제1절 주민의 개념과 지위 의무 260
1. 주민의 개념/260
2. 주민의 지위/261
3. 주민의 의무/262
제2절 주민참여의 개념과 유형 263
1. 제도적 참여와 비제도적 참여/263
2. 동원적 참여, 상호 관계적 참여, 자발적 참여/264
3. 통제적 참여와 협력적 참여/265
4. 간접 참여와 직접 참여/266
제3절 주민자치센터와 주민자치회 267
1. 주민자치센터와 주민자치위원회/267
2. 주민자치회/267
제4절 주민의 직접 참여 268
1. 주민발의제/269
2. 주민투표제/271
3. 주민소환제/272
4. 주민소송제/274
5. 주민청원제/276
Chapter12 지방자치단체의 자치권과 국가통제 277
제1절 자치권의 개념과 본질 277
1. 자연권으로서 자치권/278
2. 국가 권력으로서 자치권/278
제2절 자치권의 종류 279
1. 자치입법권/280
2. 자치사법권/280
3. 자치행정권/282
4. 자치재정권/283
제3절 자치권의 국가통제와 대응 284
1. 자치입법권의 통제/285
2. 자치행정권의 통제/286
3. 자치재정권의 통제/288
4. 지방자치단체의 대응과 분쟁조정/288
Chapter13 지방자치단체의 사무 290
제1절 국가사무 291
제2절 지방사무 292
1. 자치사무(고유사무)/292
2. 단체위임사무/295
3. 기관위임사무/296
제3절 국가와 지방자치단체의 사무배분 298
1. 사무배분의 유형/299
2. 우리나라 사무배분의 원칙과 기준/299
제4절 특별 지방행정기관과의 사무 조정 302
1. 특별 지방행정기관의 개념/302
2. 사무 중복과 조정/302
Chapter14 지방자치단체의 기관 구성 306
제1절 기관 구성의 형태 307
1. 직선형, 간선형, 임명형/307
2. 기관통합형, 기관분리형/307
3. 의회 우위형, 단체장 우위형/308
제2절 외국의 기관 구성 308
1. 미국의 기관 구성/309
2. 영국의 기관 구성/310
3. 독일의 기관 구성/311
4. 프랑스, 스위스, 일본의 기관 구성/312
제3절 우리나라 지방자치단체의 기관 구성 313
Chapter15 지방의회 315
제1절 지방의회의 지위 315
1. 주민의 대표기관/316
2. 최종적인 의사결정기관/316
3. 자치법규의 입법기관/316
4. 집행부의 감시 견제기관/316
제2절 지방의회의 권한 318
1. 의회 내부의 고유 권한/319
2. 집행기관의 감시 견제기관으로서 권한/320
3. 기타 권한/322
제3절 지방의회의 조직과 기능 324
1. 의장과 부의장/324
2. 위원회/324
3. 지방의회 의원/325
4. 사무기구/328
제4절 지방의회의 운영 328
1. 회의 개최 및 진행/328
2. 의안의 발의와 처리/330
제5절 지방의회의 통제 332
1. 지방자치단체장의 의회 통제/332
2. 국가 및 상위 자치단체의 지방의회 통제/334
Chapter16 지방자치단체장 337
제1절 지방자치단체장 337
1. 지방자치단체장의 지위/338
2. 지방자치단체장의 권한/339
3. 지방자치단체장의 겸임 제한/342
4. 지방자치단체장의 권한대행/342
제2절 보조기관 343
1. 부단체장/343
2. 행정기구와 공무원/344
제3절 소속 및 하부행정기관 345
1. 소속 행정기관/345
2. 하부행정기관/346
제4절 집행기관의 통제 346
1. 지방의회에 의한 통제/347
2. 국가나 상위 자치단체의 통제/348
3. 주민에 의한 통제/349
Chapter17 교육자치와 경찰자치 351
제1절 지방교육자치 351
1. 교육자치기관의 구성 유형/352
2. 우리나라 교육자치기관의 구성/353
제2절 지방경찰자치 354
1. 경찰의 유형 구분/355
2. 주요 국가의 경찰자치제도/356
3. 우리나라 자치경찰제도/358
PART 3 지방자치 행정론
Chapter18 지방정책과 기획 365
제1절 지방정책론 366
1. 지방정책의 개념과 유형/366
2. 지방정책의 과정/368
3. 지방정책의 참여자와 결정모형/371
4. 정책 거버넌스/373
제2절 지방기획론 374
1. 지방기획의 개념과 유형/374
2. 지방기획의 과정/376
3. 지방계획(기획안)의 작성/377
Chapter19 지방행정조직 380
제1절 지방행정조직의 구조와 기능 380
1. 지방행정조직의 구조/380
2. 지방행정조직의 기능/382
제2절 지방행정조직의 유형과 설계 383
1. 지방행정조직의 유형/383
2. 지방행정조직의 설계/385
제3절 조직인과 동기부여 387
1. 조직과 인간 욕구 이론/387
2. 동기부여/388
제4절 리더십과 갈등관리 390
1. 리더십/390
2. 갈등관리/393
제5절 조직의 진단과 개혁 396
1. 조직의 진단/396
2. 조직의 개혁/400
Chapter20 지방인사행정 403
제1절 지방공무원의 개념과 분류 403
1. 지방공무원의 개념/403
2. 지방공무원의 분류/404
3. 지방공무원의 직위와 직급/406
4. 직군ㆍ직렬ㆍ직류/407
제2절 지방공무원의 의무와 금지행위 409
1. 지방공무원의 의무/409
2. 지방공무원의 금지행위/409
제3절 인사원칙과 인사기관 410
1. 지방인사행정의 개념과 원칙/410
2. 지방공무원의 인사기관/412
제4절 임용, 정년과 신분 변동, 기타 413
1. 임 용/413
2. 공무원의 정년과 신분 변동/415
3. 교육훈련 및 인사교류/417
Chapter21 지방재정과 재무행정 419
제1절 지방재정의 개념과 특징 419
1. 지방재정의 개념/419
2. 지방재정의 특징/420
제2절 지방자치단체의 재정수입 421
1. 지방재정의 자체재원/421
2. 지방재정의 이전재원/424
3. 지방채/427
4. 지방자치단체의 기금/427
제3절 지방자치단체의 재정지출 428
1. 재정지출의 기능별 구분/428
2. 재정지출의 성질별 분류/429
제4절 지방자치단체의 예산 430
1. 지방예산의 개념과 종류/430
2. 예산의 원칙/432
3. 예산의 내용/434
4. 예산의 과정/435
제5절 지방재정의 평가 437
1. 지방재정의 평가모형/437
2. 지방재정자립도와 지방재정자주도/438
3. 광역자치단체별 재정력/440
Chapter22 지방공기업과 제3섹터 443
제1절 지방공기업의 개념과 분류 444
1. 지방공기업의 개념/444
2. 지방공기업의 분류/444
제2절 지방공기업의 유형별 현황 445
1. 지방직영기업/445
2. 지방공단/447
3. 지방공사/447
4. 주식회사 및 재단법인/448
제3절 제3섹터: 공 사 혼합 출자사업 449
1. 제3섹터의 개념/449
2. 제3섹터의 필요성/450
3. 평가 및 문제점/451
Chapter23 신공공관리와 행정혁신 453
제1절 신공공관리의 개념과 기원 454
제2절 외국의 신공공관리적 행정혁신 456
1. 영국의 사례/456
2. 미국의 사례/457
제3절 한국의 신공공관리적 행정혁신 457
1. 조직혁신/457
2. 인사혁신/458
3. 재정혁신/458
4. 행정서비스 품질의 혁신/460
5. 전자정부의 구축/460
제4절 기업가적 행정관리 전략 461
1. 목표관리제(MBO)/461
2. 균형성과평가제(BSC)/464
3. 종합적 품질관리제(TQM)/467
Chapter24 북한의 지방자치 470
제1절 북한의 국가통치기관 471
1. 조선노동당/471
2. 국무위원장: 북한의 최고통치자/471
3. 최고인민회의/472
4. 내 각/473
제2절 북한의 지방통치기관 473
1. 지방인민회의/474
2. 지방인민위원회/475
제3절 북한의 지방자치 구역과 계층 475
1. 북한의 지방행정 구역과 계층/475
2. 북한의 지방자치 구역과 계층/477
제4절 북한 지방자치의 발전 과정과 특징 478
1. 북한 지방자치의 발전 과정/478
2. 북한 지방자치의 특징/480
참고문헌/485
찾아보기/493
4정판 현대지방자치론
강 용 기
머리말 4정판
우리나라 지방자치법의 역사를 돌아볼 때 기억해야 할 기념비적인 법이 세 가지가 있다. 첫째는 지방자치를 처음 도입한 1949년 7월 지방자치법이고, 둘째는 1988년 4월에 제정된 부활 지방자치법이다. 마지막으로는 최근에 제정 공포된(2021.1.12) 새지방자치법이다.
새지방자치법은 총 12장 211조로 구성되었는데, 이 중 53개 조항이 수정되거나 신설된 조항이다. 이런 정도로 대규모로 손질된 법안이라면, 개정된 법이라고 보기보다는 새롭게 창조된 지방자치법이라고 부를 수도 있다. 1988년 4월 부활 지방자치법이 제정된 이후, 실로 32년 만에 대대적인 리모델링과 재창조가 이루어진 셈이다.
이번에 개정된 지방자치법이 마련되기까지는 많은 우여곡절이 있었다. 2017년 5월 새 정부가 출범하고 헌법개정이 논의되면서, 개정된 헌법에 자치분권의 이념을 삽입하고자 많은 노력이 시도되었다. 그러나 2018년 6월 지방선거와 맞물리면서 헌법개정은 무산되고 말았다.
이러한 흐름 속에서 헌법에 반영하지 못한 자치분권의 사상을 지방자치법에 반영하기 위해 법 개정 작업이 대대적으로 이루어졌다. 개정 법률안 초안은 2019년 2월 국회에 제출되었지만 계속 국회에 계류되고 있었다. 이후 2020년 7월 다시 보완 제출되었고, 우여곡절 끝에 2020년 12월 9일 국회 본회의를 통과하게 된 것이다. 2021년 1월 12일에 정식 공포되었고, 부칙규정에 따라 1년이 지난 2022년 1월 13일부터 시행하기로 하였다. 개정 지방자치법은 주민자치의 강화, 지방자치단체의 자율성과 자치역량이 증진, 중앙-지방의 협력체제 구축 등 새로운 시대적 흐름을 담고 있다.
이 책은 원래 학생들에게 지방자치론의 강의 교재로 준비된 것이다. 따라서 새 지방자치법이 제정됨에 따라 수정판(4정판)을 내게 되었다. 법 개정 내용 이외에도 지방자치의 효용과 가치 부분을 전반적으로 재구성 재정리하였다. 지방자치의 역사가 깊어지면서 생각해 보아야 할 가치도 많이 변했기 때문이다. 법 개정으로 자치기관 구성 형태를 주민이 선택할 수 있게 되었다. 이에 도움이 될 수 있도록 지방자치기관 구성 관련 장(제14장)을 독립적으로 서술하였다. 또한 개정 지방자치법의 주요 내용을 제8장(지방자치의 법체계) 보충학습란에 요약 정리하여 놓았다.
이 책은 여러 가지로 부족함에도 불구하고 초판이 나온 지 20여 년을 잘 버티며 지내왔다. 아직까지도 이 책이 절판되지 않고 존재하고 있다는 사실에 새삼 감사할 따름이다. 그동안 많은 도움을 주신 학계의 선ㆍ후배ㆍ동료분 여러분들, 사랑하는 나의 가족들, 4정판을 낼 수 있도록 기다리고 독려해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 감사의 말씀을 전해드리고 싶다.
어쩌면 올해에도 이 겨울은 지날 것 같고, 봄이 또다시 찾아 올 것만 같다.
2021년 2월
강용기
머리말 3정판
세월이 어느새 흘러 개정판이 나온 지 5년이 훌쩍 지났다. 그 사이 새로운 정부가 두 번이나 들어섰다. 그러다 보니 용어나 제도가 바뀐 것들이 많았다. 이번 3정판에서는 변해 버린 용어나 법령을 정리하고, 전체적인 틀을 다시 구성했다.
기존의 5부의 틀을 4부로 재구성했다. 제1부는 지방자치의 기초 이론을, 제2부에서는 지방자치 제도론을 다뤘다. 제도는 넓은 의미에서 보면 모든 관행과 규범을 포함하는 것이지만 여기는 법제도로 한정해 다뤘다. 제3부에서는 지방자치 행정론을 다뤘다. 전통적인 행정학의 영역인 정책 기획, 조직 인사, 재정 재무의 틀을 유지하고자 했다. 제4부에서는 앞에서 미처 다루지 못한 내용으로 지방선거와 북한의 지방자치 제도를 다뤘다.
책 내용이 크게 바뀐 것은 없지만 편제를 조정했다. 그전에 독립적인 장으로 다뤘던 지방자치 기관론은 지방자치의 유형 부분으로 옮겨 간단히 서술했다. 지방조직론은 인사론과 합해 지방행정조직과 인사행정의 한 장으로 했다. 자치단체 간 상호 관계는 정부 간 관계론의 영역에서 같이 다뤘다. 그러다 보니 3개의 장이 축소되었고, 전체 장(章) 수도 24장에서 21장으로 대폭 줄였다. 이번에는 부록으로 지방자치 관련 한국 근대사 연표를 하나 더 첨가했다.
이 책은 교과서로서 더 많은 정보를 좀 더 간략하고 정확하게 독자에게 전달하는 것이 기본 목표가 될 것이다. 그러나 다루는 대상의 분량이 많아서 모든 부분을 만족스럽게 정리하지 못했다.
초판이 나온 지 벌써 15년의 세월이 흘렀다. 세월이 갈수록, 다시 정리하면 할수록 부족함과 아쉬움을 느낀다.
오늘도 어제처럼 창 밖으로 세월이 흐르고 있다. 머지않아 이 겨울은 가고, 어쩌면 봄이 올 것만 같다.
2014년 2월
강용기
머리말 개정판
현대지방자치론 초판이 출간된 지 오랜 세월이 지났다. 그동안 지방자치 분야의 제도와 관행은 하루가 다르게 변해 왔다. 이러한 일련의 급속한 개혁 과정 속에서 이 책 내용의 많은 부분이 수정되어야 했다. 그러나 여러 사정으로 그렇지 못해서 늘 여러분께 빚을 지고 있는 기분이었다.
개정판에서는 책을 다시 쓴다는 기분으로 접근했다. 편제를 바꾸고 그동안 변화된 제도와 이론, 그리고 수정해야 할 내용들을 점검해 전면적으로 재정리했고, 몇 가지 내용은 추가로 서술했다. 먼저 기본의 5부 체계를 유지하되, 제1부는 지방자치 기초이론, 제2부와 제3부는 지방제도론, 제4부는 지방행정론, 제5부는 지방정치론으로 재구성했다. 구체적으로 지방자치의 기초이론(제1부), 지방자치단체론(제2부), 지방자치기관론(제3부), 지방행정론(제4부), 지방정치론(제5부) 체제로 구성했다.
제1부의 제2장의 전반부에는 ‘지방자치의 이념’을 추가했다. 앞으로는 한국 지방자치도 기본적인 제도 구축의 방향에서 한 걸음 더 나아가 미래 가치에 관심을 가져야 할 것으로 보았기 때문이다. 이 밖에도 기존 제13장의 조례와 규칙은 제1부 제4장의 지방자치의 법체계로 재편했고, 과거 제4장이었던 지방자치의 이론과 접근법은 제1장과 제20장에 나눠 정리했다. 또한 제4부 제15장에는 지방정책과 기획, 제20장에는 신공공관리와 행정혁신을 추가해 지방행정 분야를 보강했다. 기존 제21장 기업가적 지방행정과 제3섹터, 제22장 목표관리제와 종합적 품질관리제는 통합해 새로운 제20장에 신공공관리와 행정혁신이라는 새로운 장에 포함시켰다. 지방정치론 영역에서는 제21장 지방정치 이론과 지방거버넌스에 관한 논의를 새로 추가했다.
이 밖에 부록으로 세계지방자치단체연맹(IULA)에서 1993년 발표한 ‘세계지방자치선언’을 한글로 번역해 실었다. 지방자치가 추구하는 기본 정신과 제도를 알 수 있는 좋은 자료라고 생각된다.
재정리하는 동안 자료 수집과 정리에 도움을 준 아내 은경과 단비, 하늘이에게 감사와 사랑의 마음을 전한다.
2008년 1월
강용기
머리말 초판
갖은 우여곡절 끝에 지방자치가 부활을 준비하고 있던 어느 해, 한 시민단체로부터 지방자치의 기초 개념과 필요성에 대해 특강을 해 달라는 부탁을 받았다. 그때는 지방자치가 본격적으로 실시되기 전이어서 지방자치에 대한 호기심이 많을 때였다. 그동안 대학의 울타리 안에서만 이론적으로 논의되던 지방자치의 문제가 일반 시민들에게도 지대한 연구와 관심의 대상이 된 것이다. 이때 강연 자료를 준비하면서, 학부 학생들이나 일반 시민들에게도 쉽게 소개할 수 있는 지방자치 입문서가 하나 있었으면 하는 생각을 가지게 되었다.
이 책은 이러한 목적에서 출발했다. 이러한 취지를 살려 이론적 논의는 가능한 각주나 참고 사항으로 돌리고 필요한 사람들만 따로 볼 수 있도록 하고자 했다. 각 장의 본문 말미에는 본문에 대한 이해를 돕기 위해 간단한 요약을 해뒀고, 부록으로 지방자치 용어를 첨가했다. 이러한 용어들은 지방자치에 관련된 저서나 논문을 읽는 데 자주 나오는 개념이므로 한 번씩 정리해 보는 것도 좋으리라 생각된다.
그러나 관련 자료들을 정리하는 가운데 쉬운 책을 쓴다는 것이 매우 어려운 작업이라는 사실을 알게 되었다. 더구나 학부 학생들에게 강의용으로 만들어지다 보니, 어느덧 이런저런 이론들을 첨가할 수밖에 없게 되었다. 또한 필자의 학문적 배경이 행정학이라서, 전통적인 제도적 법적 접근법이나 행정적 관리적 접근법에 치우치는 경향을 가지게 되었다.
이 책의 체계는 크게 5부로 구성되었다. 제1부는 지방자치의 기초 이론을 정리했다. 지방자치의 기본 개념과 가치, 역사, 지방자치의 이론 등이 주요 내용이다. 제2부는 지방자치의 실질적 주체이며 기본 단위인 지방자치단체의 기본 개념과 종류, 구역과 계층, 주민과 참여, 자치권, 자치단체 간 상호관계 등을 다뤘다. 제3부에서는 지방자치기관으로서 지방의회와 집행기관과 그를 구성하는 지방선거, 그리고 자치기관에서 제정하는 자치법규인 조례와 규칙을 다뤘다. 교양과정으로서 지방자치론 연구는 여기까지만 해도 충분하다 할 것이다.
제4부와 제5부는 지방자치 실무자들이나 앞으로 지방자치단체에 공직자로 근무하거나, 지방정치인으로서 미래의 포부를 가지고 있는 분들이 참고해야 할 내용들이라고 볼 수 있다. 제4부는 지방행정이라는 주제로 지방사무, 지방행정조직, 지방인사행정, 지방재정과 재무, 지방공기업의 문제를 검토했다. 제5부에서는 현대 지방자치의 쟁점으로 떠오르고 있는 정부 간 관계론과 기업가적 지방행정, 그리고 한국에서 전반으로 도입하고 있는 목표관리제(MBO)의 문제를 검토해 보았다. 이 밖에 통일 시대를 대비해 북한의 지방자치 문제를 다뤘다.
이 자료를 정리하면서 많은 분에게 도움을 받았다. 먼저 부족한 강의를 들어주고 토론에 임해 준 서남대학교 행정학과 학생들에게 감사한다. 또한 자료 협조에 도움을 주신 서남대학교 행정학과 김택수, 김상호, 박성원, 이우권, 주상현 교수님과 대학원생 여러분에게도 감사의 말씀을 드린다.
필자에게 학문의 길을 걸을 수 있도록 도와주신 연세대 최평길 교수님과 학부 대학원 과정에서 지방행정론을 강의해 주신 안용식 교수님, 지역개발론을 강의해 주신 박우서 교수님, 그리고 연세동산의 여러 은사님들께 감사드린다. 또한 항상 즐거운 토론과 사색의 기쁨을 같이 나누는 연세행정연구회의 선후배 대학 동기들, 21세기 국가관리연구회 회원 여러분에게도 깊은 감사의 말씀을 전한다. 그리고 늘 염려와 사랑으로 기도해 주시는 부모님과 장인 장모님, 어려울 때마다 힘이 되어주는 사랑하는 아내 은경과, 그저 바라보고만 있어도 좋은 두 영혼, 단비와 하늘이에게 이 작은 선물을 바친다.
마지막으로 부족한 원고를 마다않고 출판해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 깊은 감사의 말씀을 드린다.
1999년 7월
강용기