한국주민자치 이론과 실제
펴낸날 제1판 제1쇄 2019년 4월 25일
지은이 김주원 외
펴낸이 임춘환
펴낸곳 도서출판 대영문화사
주소 (본사)사무실: 경기도 고양시 일산서구 주화로 70우신프라자 307호
(본사)물류센터: 경기도 고양시 일산서구 덕산로107번길 68-50
등록 1975년 12월 26일 제3-16호
전화 (031)913-3062, (031)914-3884~5
팩스 (031)913-3839
홈페이지 http://www.dymbook.co.kr
ⓒ 김주원 외, 2019
ISBN 978-89-7644-737-1
값 23,000원
*잘못된 책은 바꾸어 드립니다.
*이 책의 내용은 저작권법의 보호를 받습니다.
차 례
발간사/3
축간사/5
머리말/9
제1장 개 관 21
제1절 지방자치와 주민자치 개념 논의 21
제2절 주민자치 활성화 필요성 24
제3절 주민자치 주요 변수와 개념 논의 26
1. 주민자치 구성 주요 변수로서 주민/27
2. 주민자치 장소로서 근린규모문제/29
3. 주민집합체로서 공동체문제(Local Community)/31
제2장 풀뿌리 민주주의 토대로서 주민자치 33
제1절 변화를 요구받고 있는 대한민국 민주주의 33
1. 주민자치와 직접민주주의 논의/33
2. 주민자치에 열광하는 이유/39
3. 주민자치 원리와 영역 다시 생각해보기/43
제2절 직접민주주의, 생활정치, 담론정치 46
1. 주민자치 실현 제도 직접민주주의/46
2. 주민자치 조건 생활정치/50
3. 주민자치 조건 담론정치/53
제3절 주민자치 실현의 장 주민자치주체기구 57
1. 주민자치주체기구의 생활정치/57
2. 주민자치주체기구의 담론정치/59
3. 주민자치주체기구는 새로운 정치형태의 실험장/61
4. 주민자치주체기구로서의 주민자치회/62
제3장 지역공동체 기반의 풀뿌리주민자치와 제도설계 방향 65
제1절 풀뿌리주민자치 개념 정립의 필요성 65
제2절 풀뿌리주민자치의 개념 67
1. ‘지방민주주의’ 원리로서의 주민자치/67
2. 대의민주제의 민주성 결함 극복을 위한대안적 민주주의의 등장/68
3. 대안적 민주주의로서의 풀뿌리 민주주의와사회적 자본/69
4. 사회적 자본과 지역공동체/71
5. 마을공동체 관점의 풀뿌리주민자치의 정의/72
6. 풀뿌리주민자치의 의의/73
제3절 풀뿌리주민자치 제도화의 기초 이론 74
1. 풀뿌리주민자치를 위한 활동 공간:민초의 공간 vs. 초대된 공간/74
2. 사회적 자본의 유형 분류/76
3. 사회적 자본 유형과 지역공동체조직의 역할/79
4. 마을규모와 사회적 자본/81
제4절 한국 사회 풀뿌리주민자치의 제도화 방향 83
1. 풀뿌리주민자치 하위 제도모형의 분류와 연계/83
2. 주민자치회의 지역공동체주축조직으로서의 위상 구축/85
3. 구속력 있는 읍면동 행정참여제도의 강화/86
제4장 한국주민자치정책의 역대정권별 역사분석 91
제1절 지방자치 패러다임 전환 91
제2절 자치분권의 본질과 주민자치정책의 이론적 분석 93
1. 자치분권의 본질과 주민자치정책의 이론적 분석/93
2. 단체자치와 주민자치, 어느 것이 진짜 자치인가?/96
3. 분석틀/99
제3절 역대정부의 주민자치정책의 현황과 문제점 100
1. 주민자치 공백기(1991~1999년, 노태우 정부 및 김영삼 정부)/100
2. 주민자치위원회 정책 전개기(1999년 이후, 김대중 정부와 노무현 정부)/103
3. 주민자치회 정책 전개기(2010년 이후, 이명박 정부와 박근혜 정부)/105
4. 주민자치회 정책 수정기(2018년 이후, 문재인 정부)/107
제4절 문재인 정부의 자치분권개헌과 주민자치정책의 혁신방안 110
1. 헌법 개정안에 나타난 풀뿌리 민주주의를 위한주민자치정책/110
2. 근린구역계층에 총회형 참여제도 도입을 통한사회혁신적 주민자치정책/112
3. 서울시의 혁신동, 서울형 주민자치 모델에 나타난협치적 주민자치정책/114
제5절 결 론 116
제5장 주민자치 법제도화 방향 119
제1절 한국 주민자치 관련 입법 119
1. 주민자치 지원을 위한 근거 법률/121
2. 주민자치 관련 법률의 제정에 관한 두 가지 논의/123
3. 주민자치 관련 조례/131
제2절 한국의 주민자치 실천기구 133
1. 주민자치센터의 설치와 운영/133
2. 주민자치회의 설치와 운영/158
제6장 주민자치 유형별 모형검토 199
제1절 주민자치 모델 검토와 역사 199
1. 주민자치 모델에 대한 문제인식/199
2. 주민자치회 모형별 차이점과 장단점 논의/202
3. 주민자치와 법제도 과정에서 도시와 농촌문제/206
4. 기관구성 다양화와 주민자치문제/207
제2절 새로운 대안으로서 지역 유형별 모형 방향 검토 212
1. 모형검토 시 쟁점사항 검토와 방향/212
2. 모형검토 시 쟁점사항/216
제3절 거버넌스로 주민자치정책 모형검토와 공동체 역량강화 224
1. 제도적 관점에서 주민자치 검토/224
2. 거버넌스 차원, 주민자치 제도화를 위한기본 모형과 요소/229
3. 주민자치 공동체 역량강화/233
제4절 지역 특성과 설치 단위를 고려한 주민자치회 모형 237
1. 농촌형/237
2. 도시형/250
3. 주민자치회 유형 제도화 종합/255
제7장 주민자치 활성화 사례와 국내 시사점 261
제1절 시군구별 261
1. 주민자치의 실시지역/261
2. 논산시의 사례/262
3. 당진시의 사례/266
제2절 읍면동별 269
1. 주민자치회의 운영/269
2. 주민자치 운영 프로그램/270
3. 자치회관 시설활용/271
4. 주민자치 행 재정 지원/271
5. 기타 및 우수사례/273
제3절 마을별 사례 276
1. 햇살마을의 소개/276
2. 농도 상생포럼 추진배경/276
3. 농도 상생포럼의 개최와 성과/277
4. 햇살마을의 현재와 미래/278
제4절 시사점 278
1. 주민의 자치의식과 주민참여/278
2. 지도자의 중요성과 양성/279
제8장 주민자치 활성화 외국사례와 시사점 281
제1절 일본의 정내회/자치회 281
1. 주민자치조직에 대한 시각/281
2. 자치회의 의의/282
3. 자치회의 설치와 구성 및 운영/285
4. 자치회와 지역사회의 관계/291
5. 자치회 사례: 오타루시(小樽市)/292
6. 시사점/307
제2절 미국의 커뮤니티위원회(Community Board) 310
1. 커뮤니티 형성과 기능/310
2. 커뮤니티/커뮤니티협의회와 정부의 관계/312
3. 커뮤니티 보드와 뉴욕시 및 버로우의 관계/313
4. 커뮤니티 보드의 사례: 뉴욕시/314
5. 시사점/319
제3절 영국의 패리쉬 320
1. 패리쉬의 설립과 발전/320
2. 패리쉬(Parish)의 구조와 기능/323
3. 전국패리쉬협의회(NALC)의 기능/327
4. 패리쉬 동향/328
5. 패리쉬의 사례/330
6. 시사점/331
제4절 외국 주민자치 운영사례 비교 332
제9장 사회혁신으로 주민자치 활성화와 지원체계 조성 337
제1절 주민자치 활성화를 위한 사회혁신과 법적 요건 검토 339
1. 사회혁신 과정으로서 주민자치문제/339
2. 사회혁신을 통한 주민자치 활성화를 위한법제도 검토/341
3. 주민자치 활성화를 위한 사업과정별 검토사항/344
제2절 주민자치 활성화 지원 여건 설계 기본 방향 346
1. 참여의 주체로 사람의 문제, 사회적 자본구축/346
2. 자발적 참여와 봉사를 위한 여건 조성/347
3. 교류와 소통의 강화/348
4. 주민참여 기회 요소 확대/349
5. 개방성과 다양성을 위한 학습 여건 조성/350
제3절 주민자치회 활성화 지원체계 구축방안 351
1. 읍면동, 읍면 공동체사업의 비전 제시와사업계획 수립/351
2. 지역 단위 민관협력 소통과 네트워크 구축방안/353
3. 주민자치회 종합 웹 역량관리 시스템 구축/357
4. 민주시민교육을 통한 주민자치 전문가 양성시스템 구축/359
찾아보기/365
한국주민자치 이론과 실제
김주원 곽현근 김병국 김순은 김중석
김찬동 김필두 박박철 신윤창 전용태
발간사
최진혁(충남대학교 자치행정학과 교수 한국지방자치학회 회장)
2018년 한국지방자치학회는 학회 창립 30주년을 맞는 뜻깊은 해였고, 그동안 지방민주주의의 확립을 위해 지방자치발전에의 노력을 경주해오면서 얻었던 소중한 경험과 값진 교훈으로부터 또 다른 30년을 준비해야 하는 매우 중요한 전환기적 시기였다. 마침 지방분권형 헌법개정과 지방자치법의 전부개정을 모색하려는 문재인 정부의 노력은 대한민국 자치분권의 ‘제2의 도약’을 준비해야 하는 당위성을 확인하여 주었고, 이에 따라 그동안 국가, 중앙중심의 (단체)자치에서 주민중심의 주민자치, 마을자치 분야의 연구의 필요성을 더욱 절실하게 깨닫게 해주었다. 지방자치제의 여러 부정적인 평가에도 불구하고 자치분권이라는 국정운영체계에 힘입어 국가의 주요 정책이 민생의 주체인 주민들에게 가장 근접한 곳에서 그 지역의 여건에 맞게 정책의 과실을 실효성있게 체감할 수 있게 해 줄 수 있다는 점에 대다수 주민이 공감하고 있기 때문이다.
이런 배경에서 한국지방자치학회는 강원연구원과 공동으로 강원포럼을 개최하면서 현장에서 논의된 실질적인 주민자치 내용을 한국주민자치 이론과 실제로 출간하여 우리가 준비해야 하는 실질적 주민자치제 확립에 큰 자양분으로 활용하고자 하였다. 즉, 주민자치체계를 설계하기 위해 여기에 참여하는 다양한 정책참여자들의 정책입안과 산출, 그리고 정책활용결과를 검토해야 하는 필요성이 컸다. 여기에서 정책적 목표, 수단, 도구, 대상, 구역과 계층, 참여방식 등에 대한 학계의 다양한 논의를 종합하면서 주민자치에 참여하는 주민, 시민, 전문가, 공무원, 의원 등에 대한 체계적인 저서를 마련하고자 하였다.
이런 과정에서 우리 학회는 주민생활자치특별위원회를 통해 연구를 진행하게 하였다. 김주원 곽현근 공동위원장을 중심으로 교육, 연구, 봉사 등의 바쁜 일정에도 불구하고 열정어린 사명감으로 노력을 아끼지 않으셨던 교수님, 전문가, 박사님들(김순은 교수님, 김중석 사장님, 김찬동 교수님, 김필두 박사님, 김병국 원장님, 박철 편집장님, 신윤창 교수님)의 헌신을 통해 이 소중한 한국주민자치 이론과 실제가 발간되었음을 고맙게 여기며, 우리 모두에게 깊은 감사의 마음을 전하고자 한다. 한국주민자치 이론과 실제는 진정으로 대한민국이 펼쳐 나아가야 할 자치분권의 국정운영의 나침반으로 작용하여 바른 주민자치, 마을자치의 확립에 결정적 기여를 하게 될 것으로 보이며, 한국지방자치학회의 소중한 자산이 될 것으로 확신한다.
2019년 2월
한국지방자치학회 제22대 회장 최진혁
축간사
최문순(강원도지사)
2018년은 강원도에 의미 깊은 한 해였습니다.
어려운 여건 속에서도 도민들이 하나 되어 평창동계올림픽을 성공적으로 개최하였고, 역대 최고의 대회라는 국제 사회의 평가와 함께 한반도 평화시대의 물꼬를 열었습니다. 특히, 올림픽에서 비롯된 남북정상회담, 북미정상회담은 한반도 평화의 시작과 새로운 시대적 가치를 만들어내고 있습니다. 이제 강원도는 소외지역에서 벗어나 평화와 번영을 견인하는 지역으로 발돋움하고자 합니다.
강원도는 ‘강원평화특별자치도 설치’, ‘금강산 관광 재개’, ‘동해북부선 철도 착공’, ‘평화의 바다 조성’ 등의 지역 맞춤형 평화정책을 통하여 유일한 광역 분단도인 강원도에서 시작된 평화가 국가의 번영으로 이어질 수 있도록 최선을 다하고 있습니다.
비록 세계화 개방화로 인해 지방이 어려움에 처해 있지만 우리 강원도는 남북 강원도가 가지고 있는 유무형의 자원을 활용하여 새로운 성장 동력을 창출하기 위해 노력을 아끼지 않고 있습니다.
세계화 개방화 시대의 대응책은 지역화입니다.
지역화는 내적 역량을 키워 국제적 경쟁력을 확보할 때 가능합니다.
지역화의 핵심은 바로 주민자치 활성화를 통한 지역의 역량강화에 있습니다.
주민자치를 통해 의미 있고 생산적인 일자리가 지역에서 만들어져야 지역의 풀뿌리 공동체가 건강해질 수 있습니다.
이를 위해 주민자치 지원체계를 정비하여 그 생태계가 활성화되도록 만들어가야 합니다. 이러한 흐름에 맞춰 정부도 지방자치 정상화를 위해 지방분권과 주민자치를 핵심 내용으로 하는 방안을 제시하였고, 그 일환으로 지방분권형 헌법개정을 위한 정부안을 발표하여 국회에 제출한 바 있습니다.
비록 지방분권형 헌법개정은 단기간 내에는 어렵게 되었지만, 지방자치법 개정을 통해 지방분권을 보완하고자 노력하고 있습니다. 진정한 지방분권은 지역화를 통해 지역 내 다양한 풀뿌리 활동이 일어나 지역사회가 보다 건강해질 때 가능할 것입니다.
이번에 출간되는 한국주민자치 이론과 실제는 건강한 지역사회를 만들기 위한 방안으로써 주민자치의 이론과 그에 따른 실제 사례들을 담고 있습니다.
이번 출판의 기획을 위해 애쓰신 한국지방자치학회 최진혁 회장님과 강원연구원 육동한 원장님께 감사드립니다. 그리고 김주원 곽현근 공동위원장을 중심으로 각 장별 집필을 위해 애쓰신 집필진(김순은 서울대 교수님, 김중석 강원도민일보 사장님, 박철 주민자치 편집장, 김찬동 충남대 교수님, 김필두 한국지방행정연구원 박사님, 김병국 한국생활자치연구원 원장님, 신윤창 강원대 교수님) 여러분들의 노고에 다시 한 번 감사드립니다.
모쪼록 이 연구 결과물이 많이 알려져 주민자치를 활성화하고, 지역의 역량을 높이는 바탕이 되길 기대합니다. 감사합니다.
2019년 2월
강원도지사 최문순
축간사
육동한(강원연구원 원장·한국지방자치학회 특임 부회장)
2018년 한국지방자치학회 특임 부회장을 맡으면서 강원연구원은 하계학술대회를 평화특별자치도 특별세션을 구성하여 용평에서 개최하였다. 그리고 2018년 7월 24일 지방자치제도의 바람직한 방향설정을 위해 주민생활자치관련 포럼을 한국생활자치연구원과 MOU를 체결하면서 개최한 바 있다. 이 과정에서 주민자치와 관련하여 주제발표와 토론에 참석했던 학회 회원분들을 중심으로 주민자치관련 책을 출판하는 데 뜻을 같이했다. 이러한 배경에 한국주민자치 이론과 실제의 출판은 시작되었다.
2018년은 학회 창립 30주년을 맞는 뜻깊은 해였다. 그리고 1988년 지방자치법 개정 이후 가장 적극적인 지방자치법 개정이 지난 지방자치의 날이 정부에 의해 발표된 바 있다. 개정의 핵심 내용도 주민자치를 처음으로 법개정안에 넣어 단체자치중심에서 주민자치중심으로 전환하여 지방자치를 발전시키겠다는 것이다. 지방자치를 정상적으로 운영하고 활성화하기 위해서는 주민들에게 꼭 필요한 행정서비스와 지역개발사업들이 주민들의 적극적인 참여로 공생산(coproduction) 형태로 이루지고 발전되어야 한다. 이를 위해서는 법제도의 보장이 잘 이루어져 현재 문제점으로 지적되고 있는 읍면동 단위의 다양한 이해관계가 정비되어야 한다. 읍면동 주민자치회는 운영의 역사가 오래되었다. 그럼에도 불구하고 아직 제자리 걸음 단계인 것은 이러한 이해관계가 정리되지 않고 있기 때문이라고 볼 수 있다.
이런 맥락에서 한국지방자치학회와 강원연구원과 공동으로 강원포럼을 개최하면서 현장에서 논의된 실질적인 주민자치 내용을 한국주민자치 이론과 실제로 출간하게 된 것은 시의적절한 시도였다고 볼 수 있다. 그리고 이 연구결과물이 가능한 많이 알려져 앞으로 변화되는 지방자치 정책환경 변화에 발맞추어 한 단계 더 도약하길 기대해 본다. 한국주민자치 이론과 실제가 주민자치위원, 지방공무원, 그리고 지방의원님들, 중앙정부 정책실무담당자들에게 필독서가 되어 지방자치발전에 기여하게 되길 기원해 본다.
그리고 2018년 한국지방자치학회를 불철주야 이끌며 지방자치발전에 크게 기여하신 최진혁 회장님의 노고에 깊은 감사를 드립니다. 한국주민자치 이론과 실제 출판을 위해 주민생활자치특별위원회 김주원곽현근 공동위원장을 중심으로 각장별 집필진(김중석 사장님, 김순은 서울대 교수님, 김찬동 충남대 교수님, 김필두 한국지방행정연구원 박사님, 김병국 한국생활자치연구원 원장님, 박철 주민자치 편집장님, 신윤창 교수님) 여러분들께도 깊은 감사의 마음을 전합니다.
마지막으로 한국주민자치 이론과 실제 출판을 계기로 대한민국 지방자치발전에 크게 기여하게 되길 기원합니다. 감사합니다.
2019년 2월
강원연구원 원장 육동한
머리말
뿌리가 튼튼해야 크고 건강한 나무가 될 수 있다. 용비어천가에 “뿌리 깊은 나무 바람에 흔들리지 않아 꽃이 좋고 열매가 많이 열리며……”라는 구절은 뿌리가 튼튼해야 예쁜 꽃과 열매가 맺을 수 있다고 되어 있다. 국가구성의 근본은 국민이다. 국민과 같이 일정한 지역에 살고 있는 주민의 역할이 중요해졌다. 이웃과 함께 지역을 더 발전시키고 참여를 통해 지역을 행복하게 만드는 일이 이제 더 중요해졌기 때문이다. 국가가 할 수 없는 일들을 이제 마을주민들이 국가에 요구하고 만들어가야 한다. 뿌리와 같은 지역주민들이 지역에 대한 자부심을 갖고 강해져야 국가 전체도 더 건강하게 번영할 수 있다.
그렇지만 풀뿌리 민주주의, 지방자치는 현재 비정상적이다. 국가가 대부분의 사무를 가지고 있고 지방의 고유한 사무는 구색 맞추기 수준이다. 지방분권이 필요한 이유다. 국가가 기획하고 국가가 지침을 만들어 집행하는 일이 반복되면서 제도적 자치, 단체자치중심으로 국가위임사무가 많다. 주민들이 생활하는 데 실질적으로 필요한 것이 무엇인지 국가가 자세히 알 수 없어 국가위임사무의 효율성은 약하다. 지방중심의 시책이나 서비스가 균형있게 지역주민들에게 필요한 내용을 만들어 지역에 뿌리내리지 못하고 있다. 주민중심, 생활자치가 활성화되어야 주민에게 필요한 시책과 서비스가 현장중심으로 정착될 수 있다. 주민이 중심이 되어야 지역현장중심으로 뿌리가 더 튼실해져 지역사회가 더 건강해질 수 있다. 우리는 그 뿌리가 약해 주민생활자치 활성화가 필요하다.
우리는 현대사에서 경제 개발과 민주주의가 가장 단시일 내에 완성된 유일한 나라다. 일제 36년 간 식민통치와 동족상잔의 비극 6.25 전쟁을 겪고도 한강의 기적을 이루었다. 평화적 정권교체로 민주주의도 완전한 민주주의 국가에 가깝게 와 있다고 평가되고 있다. 즉, 이코노미스트 산하 인텔리전스 유닛(Economist Intelligence Unit: EIU)은 매년 초에 세계 167개국을 대상으로 조사한 민주주의 지수를 발표하고 있다. 2018년에 비해 2019년에는 전체 순위에서는 한 계단 밀렸지만 총점은 작년과 동일하고 아시아 태평양 국가 순위를 놓고 보면 우리나라의 민주주의 수준은 충분히 자부심을 가질 만큼 높게 평가되고 있다. 아시아 태평양 지역 국가 중 우리보다 상위에 있는 국가는 뉴질랜드와 호주 두 개 나라뿐이다. 미국과 일본을 앞서는 것으로 평가된다. 그런데 아직 완전한 민주주의 국가 범주에 들어가지 못하고 있다. 평가지표 다섯 가지 범주 중 선거와 다원주의는 높게 평가되는 데 정치참여는 낮은 평가를 면치 못하고 있다. 주민참여의 통로가 약하고 주민중심 지방자치가 정상적으로 운영되지 못하고 있기 때문이다. 주민자치 활성화는 이러한 문제점을 보완할 수 있는 대안이다.
세계화 개방화 여파로 공동체가 파괴되고 지역과 계층 간 격차가 더 심화되고 있다. 경제적으로 외환위기는 신자유주의를 더 가속시켰으며 우리 사회에 경쟁과 차별을 가져왔다. 지역공동체로 우리 사회는 더 피폐해졌다. 호지(Helena Norberg- Hodge)는 “인간 자아의 뿌리는 공동체에 있다”고 한다. 세계화개방화의 대안으로 사람의 자아가 돈이 아니라 공동체 속에서 보살핌을 받으면서 형성되는 보살핌의 생활공동체를 만들어가야 한다. 주민자치의 활성화 방향은 바로 파괴된 지역공동체의 복원이다. 보살핌의 경제와 생활공동체의 회복은 주민자치 활성화를 통해 주민참여와 교육 학습이 병행되어야 한다.
이번 한국주민자치 이론과 실제 기획은 이러한 문제의식 속에서 출발했다. 주민자치와 관련하여 국내에서 가장 활발한 연구와 문제의식을 가지고 있는 전문가들 중심으로 최진혁 회장 임기 동안 주민자치연구위원회를 만들어 한국주민자치이론과 실제를 준비했다. 강원연구원에서 2018년 7월 정책세미나를 개최하면서 발표와 토론내용을 더 보완하여 연구진을 구성하고 이번 한국주민자치 이론과 실제 출판을 기획하였다. 모쪼록 이 연구내용이 주민자치 관련 공직자, 실무자, 위원님들에게 좋은 지침서로 역할을 할 수 있게 되길 기대한다. 이를 통해 우리나라 지방자치가 한 단계 더 도약하여 발전되길 기원해 본다.
끝으로 이번 연구 사업을 위해 위원회 기획과 지원을 아끼지 않으신 최진혁 회장과 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드립니다. 편집정리를 위해 도움을 준 강원연구원 최지은, 조한희 연구원 노고에도 감사를 표합니다. 특히 한국주민자치 이론과 실제 출간의 동기가 된 주민자치 활성화 세미나 후원과 하계학술대회 지원을 해주신 육동한 강원연구원 원장님과 최문순 강원도지사님께 깊이 감사드립니다. 감사합니다.
2019년 2월
저자 일동
한국주민자치 이론과 실제
펴낸날 제1판 제1쇄 2019년 4월 25일
지은이 김주원 외
펴낸이 임춘환
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등록 1975년 12월 26일 제3-16호
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ⓒ 김주원 외, 2019
ISBN 978-89-7644-737-1
값 23,000원
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차 례
발간사/3
축간사/5
머리말/9
제1장 개 관 21
제1절 지방자치와 주민자치 개념 논의 21
제2절 주민자치 활성화 필요성 24
제3절 주민자치 주요 변수와 개념 논의 26
1. 주민자치 구성 주요 변수로서 주민/27
2. 주민자치 장소로서 근린규모문제/29
3. 주민집합체로서 공동체문제(Local Community)/31
제2장 풀뿌리 민주주의 토대로서 주민자치 33
제1절 변화를 요구받고 있는 대한민국 민주주의 33
1. 주민자치와 직접민주주의 논의/33
2. 주민자치에 열광하는 이유/39
3. 주민자치 원리와 영역 다시 생각해보기/43
제2절 직접민주주의, 생활정치, 담론정치 46
1. 주민자치 실현 제도 직접민주주의/46
2. 주민자치 조건 생활정치/50
3. 주민자치 조건 담론정치/53
제3절 주민자치 실현의 장 주민자치주체기구 57
1. 주민자치주체기구의 생활정치/57
2. 주민자치주체기구의 담론정치/59
3. 주민자치주체기구는 새로운 정치형태의 실험장/61
4. 주민자치주체기구로서의 주민자치회/62
제3장 지역공동체 기반의 풀뿌리주민자치와 제도설계 방향 65
제1절 풀뿌리주민자치 개념 정립의 필요성 65
제2절 풀뿌리주민자치의 개념 67
1. ‘지방민주주의’ 원리로서의 주민자치/67
2. 대의민주제의 민주성 결함 극복을 위한대안적 민주주의의 등장/68
3. 대안적 민주주의로서의 풀뿌리 민주주의와사회적 자본/69
4. 사회적 자본과 지역공동체/71
5. 마을공동체 관점의 풀뿌리주민자치의 정의/72
6. 풀뿌리주민자치의 의의/73
제3절 풀뿌리주민자치 제도화의 기초 이론 74
1. 풀뿌리주민자치를 위한 활동 공간:민초의 공간 vs. 초대된 공간/74
2. 사회적 자본의 유형 분류/76
3. 사회적 자본 유형과 지역공동체조직의 역할/79
4. 마을규모와 사회적 자본/81
제4절 한국 사회 풀뿌리주민자치의 제도화 방향 83
1. 풀뿌리주민자치 하위 제도모형의 분류와 연계/83
2. 주민자치회의 지역공동체주축조직으로서의 위상 구축/85
3. 구속력 있는 읍면동 행정참여제도의 강화/86
제4장 한국주민자치정책의 역대정권별 역사분석 91
제1절 지방자치 패러다임 전환 91
제2절 자치분권의 본질과 주민자치정책의 이론적 분석 93
1. 자치분권의 본질과 주민자치정책의 이론적 분석/93
2. 단체자치와 주민자치, 어느 것이 진짜 자치인가?/96
3. 분석틀/99
제3절 역대정부의 주민자치정책의 현황과 문제점 100
1. 주민자치 공백기(1991~1999년, 노태우 정부 및 김영삼 정부)/100
2. 주민자치위원회 정책 전개기(1999년 이후, 김대중 정부와 노무현 정부)/103
3. 주민자치회 정책 전개기(2010년 이후, 이명박 정부와 박근혜 정부)/105
4. 주민자치회 정책 수정기(2018년 이후, 문재인 정부)/107
제4절 문재인 정부의 자치분권개헌과 주민자치정책의 혁신방안 110
1. 헌법 개정안에 나타난 풀뿌리 민주주의를 위한주민자치정책/110
2. 근린구역계층에 총회형 참여제도 도입을 통한사회혁신적 주민자치정책/112
3. 서울시의 혁신동, 서울형 주민자치 모델에 나타난협치적 주민자치정책/114
제5절 결 론 116
제5장 주민자치 법제도화 방향 119
제1절 한국 주민자치 관련 입법 119
1. 주민자치 지원을 위한 근거 법률/121
2. 주민자치 관련 법률의 제정에 관한 두 가지 논의/123
3. 주민자치 관련 조례/131
제2절 한국의 주민자치 실천기구 133
1. 주민자치센터의 설치와 운영/133
2. 주민자치회의 설치와 운영/158
제6장 주민자치 유형별 모형검토 199
제1절 주민자치 모델 검토와 역사 199
1. 주민자치 모델에 대한 문제인식/199
2. 주민자치회 모형별 차이점과 장단점 논의/202
3. 주민자치와 법제도 과정에서 도시와 농촌문제/206
4. 기관구성 다양화와 주민자치문제/207
제2절 새로운 대안으로서 지역 유형별 모형 방향 검토 212
1. 모형검토 시 쟁점사항 검토와 방향/212
2. 모형검토 시 쟁점사항/216
제3절 거버넌스로 주민자치정책 모형검토와 공동체 역량강화 224
1. 제도적 관점에서 주민자치 검토/224
2. 거버넌스 차원, 주민자치 제도화를 위한기본 모형과 요소/229
3. 주민자치 공동체 역량강화/233
제4절 지역 특성과 설치 단위를 고려한 주민자치회 모형 237
1. 농촌형/237
2. 도시형/250
3. 주민자치회 유형 제도화 종합/255
제7장 주민자치 활성화 사례와 국내 시사점 261
제1절 시군구별 261
1. 주민자치의 실시지역/261
2. 논산시의 사례/262
3. 당진시의 사례/266
제2절 읍면동별 269
1. 주민자치회의 운영/269
2. 주민자치 운영 프로그램/270
3. 자치회관 시설활용/271
4. 주민자치 행 재정 지원/271
5. 기타 및 우수사례/273
제3절 마을별 사례 276
1. 햇살마을의 소개/276
2. 농도 상생포럼 추진배경/276
3. 농도 상생포럼의 개최와 성과/277
4. 햇살마을의 현재와 미래/278
제4절 시사점 278
1. 주민의 자치의식과 주민참여/278
2. 지도자의 중요성과 양성/279
제8장 주민자치 활성화 외국사례와 시사점 281
제1절 일본의 정내회/자치회 281
1. 주민자치조직에 대한 시각/281
2. 자치회의 의의/282
3. 자치회의 설치와 구성 및 운영/285
4. 자치회와 지역사회의 관계/291
5. 자치회 사례: 오타루시(小樽市)/292
6. 시사점/307
제2절 미국의 커뮤니티위원회(Community Board) 310
1. 커뮤니티 형성과 기능/310
2. 커뮤니티/커뮤니티협의회와 정부의 관계/312
3. 커뮤니티 보드와 뉴욕시 및 버로우의 관계/313
4. 커뮤니티 보드의 사례: 뉴욕시/314
5. 시사점/319
제3절 영국의 패리쉬 320
1. 패리쉬의 설립과 발전/320
2. 패리쉬(Parish)의 구조와 기능/323
3. 전국패리쉬협의회(NALC)의 기능/327
4. 패리쉬 동향/328
5. 패리쉬의 사례/330
6. 시사점/331
제4절 외국 주민자치 운영사례 비교 332
제9장 사회혁신으로 주민자치 활성화와 지원체계 조성 337
제1절 주민자치 활성화를 위한 사회혁신과 법적 요건 검토 339
1. 사회혁신 과정으로서 주민자치문제/339
2. 사회혁신을 통한 주민자치 활성화를 위한법제도 검토/341
3. 주민자치 활성화를 위한 사업과정별 검토사항/344
제2절 주민자치 활성화 지원 여건 설계 기본 방향 346
1. 참여의 주체로 사람의 문제, 사회적 자본구축/346
2. 자발적 참여와 봉사를 위한 여건 조성/347
3. 교류와 소통의 강화/348
4. 주민참여 기회 요소 확대/349
5. 개방성과 다양성을 위한 학습 여건 조성/350
제3절 주민자치회 활성화 지원체계 구축방안 351
1. 읍면동, 읍면 공동체사업의 비전 제시와사업계획 수립/351
2. 지역 단위 민관협력 소통과 네트워크 구축방안/353
3. 주민자치회 종합 웹 역량관리 시스템 구축/357
4. 민주시민교육을 통한 주민자치 전문가 양성시스템 구축/359
찾아보기/365
한국주민자치 이론과 실제
김주원 곽현근 김병국 김순은 김중석
김찬동 김필두 박박철 신윤창 전용태
발간사
최진혁(충남대학교 자치행정학과 교수 한국지방자치학회 회장)
2018년 한국지방자치학회는 학회 창립 30주년을 맞는 뜻깊은 해였고, 그동안 지방민주주의의 확립을 위해 지방자치발전에의 노력을 경주해오면서 얻었던 소중한 경험과 값진 교훈으로부터 또 다른 30년을 준비해야 하는 매우 중요한 전환기적 시기였다. 마침 지방분권형 헌법개정과 지방자치법의 전부개정을 모색하려는 문재인 정부의 노력은 대한민국 자치분권의 ‘제2의 도약’을 준비해야 하는 당위성을 확인하여 주었고, 이에 따라 그동안 국가, 중앙중심의 (단체)자치에서 주민중심의 주민자치, 마을자치 분야의 연구의 필요성을 더욱 절실하게 깨닫게 해주었다. 지방자치제의 여러 부정적인 평가에도 불구하고 자치분권이라는 국정운영체계에 힘입어 국가의 주요 정책이 민생의 주체인 주민들에게 가장 근접한 곳에서 그 지역의 여건에 맞게 정책의 과실을 실효성있게 체감할 수 있게 해 줄 수 있다는 점에 대다수 주민이 공감하고 있기 때문이다.
이런 배경에서 한국지방자치학회는 강원연구원과 공동으로 강원포럼을 개최하면서 현장에서 논의된 실질적인 주민자치 내용을 한국주민자치 이론과 실제로 출간하여 우리가 준비해야 하는 실질적 주민자치제 확립에 큰 자양분으로 활용하고자 하였다. 즉, 주민자치체계를 설계하기 위해 여기에 참여하는 다양한 정책참여자들의 정책입안과 산출, 그리고 정책활용결과를 검토해야 하는 필요성이 컸다. 여기에서 정책적 목표, 수단, 도구, 대상, 구역과 계층, 참여방식 등에 대한 학계의 다양한 논의를 종합하면서 주민자치에 참여하는 주민, 시민, 전문가, 공무원, 의원 등에 대한 체계적인 저서를 마련하고자 하였다.
이런 과정에서 우리 학회는 주민생활자치특별위원회를 통해 연구를 진행하게 하였다. 김주원 곽현근 공동위원장을 중심으로 교육, 연구, 봉사 등의 바쁜 일정에도 불구하고 열정어린 사명감으로 노력을 아끼지 않으셨던 교수님, 전문가, 박사님들(김순은 교수님, 김중석 사장님, 김찬동 교수님, 김필두 박사님, 김병국 원장님, 박철 편집장님, 신윤창 교수님)의 헌신을 통해 이 소중한 한국주민자치 이론과 실제가 발간되었음을 고맙게 여기며, 우리 모두에게 깊은 감사의 마음을 전하고자 한다. 한국주민자치 이론과 실제는 진정으로 대한민국이 펼쳐 나아가야 할 자치분권의 국정운영의 나침반으로 작용하여 바른 주민자치, 마을자치의 확립에 결정적 기여를 하게 될 것으로 보이며, 한국지방자치학회의 소중한 자산이 될 것으로 확신한다.
2019년 2월
한국지방자치학회 제22대 회장 최진혁
축간사
최문순(강원도지사)
2018년은 강원도에 의미 깊은 한 해였습니다.
어려운 여건 속에서도 도민들이 하나 되어 평창동계올림픽을 성공적으로 개최하였고, 역대 최고의 대회라는 국제 사회의 평가와 함께 한반도 평화시대의 물꼬를 열었습니다. 특히, 올림픽에서 비롯된 남북정상회담, 북미정상회담은 한반도 평화의 시작과 새로운 시대적 가치를 만들어내고 있습니다. 이제 강원도는 소외지역에서 벗어나 평화와 번영을 견인하는 지역으로 발돋움하고자 합니다.
강원도는 ‘강원평화특별자치도 설치’, ‘금강산 관광 재개’, ‘동해북부선 철도 착공’, ‘평화의 바다 조성’ 등의 지역 맞춤형 평화정책을 통하여 유일한 광역 분단도인 강원도에서 시작된 평화가 국가의 번영으로 이어질 수 있도록 최선을 다하고 있습니다.
비록 세계화 개방화로 인해 지방이 어려움에 처해 있지만 우리 강원도는 남북 강원도가 가지고 있는 유무형의 자원을 활용하여 새로운 성장 동력을 창출하기 위해 노력을 아끼지 않고 있습니다.
세계화 개방화 시대의 대응책은 지역화입니다.
지역화는 내적 역량을 키워 국제적 경쟁력을 확보할 때 가능합니다.
지역화의 핵심은 바로 주민자치 활성화를 통한 지역의 역량강화에 있습니다.
주민자치를 통해 의미 있고 생산적인 일자리가 지역에서 만들어져야 지역의 풀뿌리 공동체가 건강해질 수 있습니다.
이를 위해 주민자치 지원체계를 정비하여 그 생태계가 활성화되도록 만들어가야 합니다. 이러한 흐름에 맞춰 정부도 지방자치 정상화를 위해 지방분권과 주민자치를 핵심 내용으로 하는 방안을 제시하였고, 그 일환으로 지방분권형 헌법개정을 위한 정부안을 발표하여 국회에 제출한 바 있습니다.
비록 지방분권형 헌법개정은 단기간 내에는 어렵게 되었지만, 지방자치법 개정을 통해 지방분권을 보완하고자 노력하고 있습니다. 진정한 지방분권은 지역화를 통해 지역 내 다양한 풀뿌리 활동이 일어나 지역사회가 보다 건강해질 때 가능할 것입니다.
이번에 출간되는 한국주민자치 이론과 실제는 건강한 지역사회를 만들기 위한 방안으로써 주민자치의 이론과 그에 따른 실제 사례들을 담고 있습니다.
이번 출판의 기획을 위해 애쓰신 한국지방자치학회 최진혁 회장님과 강원연구원 육동한 원장님께 감사드립니다. 그리고 김주원 곽현근 공동위원장을 중심으로 각 장별 집필을 위해 애쓰신 집필진(김순은 서울대 교수님, 김중석 강원도민일보 사장님, 박철 주민자치 편집장, 김찬동 충남대 교수님, 김필두 한국지방행정연구원 박사님, 김병국 한국생활자치연구원 원장님, 신윤창 강원대 교수님) 여러분들의 노고에 다시 한 번 감사드립니다.
모쪼록 이 연구 결과물이 많이 알려져 주민자치를 활성화하고, 지역의 역량을 높이는 바탕이 되길 기대합니다. 감사합니다.
2019년 2월
강원도지사 최문순
축간사
육동한(강원연구원 원장·한국지방자치학회 특임 부회장)
2018년 한국지방자치학회 특임 부회장을 맡으면서 강원연구원은 하계학술대회를 평화특별자치도 특별세션을 구성하여 용평에서 개최하였다. 그리고 2018년 7월 24일 지방자치제도의 바람직한 방향설정을 위해 주민생활자치관련 포럼을 한국생활자치연구원과 MOU를 체결하면서 개최한 바 있다. 이 과정에서 주민자치와 관련하여 주제발표와 토론에 참석했던 학회 회원분들을 중심으로 주민자치관련 책을 출판하는 데 뜻을 같이했다. 이러한 배경에 한국주민자치 이론과 실제의 출판은 시작되었다.
2018년은 학회 창립 30주년을 맞는 뜻깊은 해였다. 그리고 1988년 지방자치법 개정 이후 가장 적극적인 지방자치법 개정이 지난 지방자치의 날이 정부에 의해 발표된 바 있다. 개정의 핵심 내용도 주민자치를 처음으로 법개정안에 넣어 단체자치중심에서 주민자치중심으로 전환하여 지방자치를 발전시키겠다는 것이다. 지방자치를 정상적으로 운영하고 활성화하기 위해서는 주민들에게 꼭 필요한 행정서비스와 지역개발사업들이 주민들의 적극적인 참여로 공생산(coproduction) 형태로 이루지고 발전되어야 한다. 이를 위해서는 법제도의 보장이 잘 이루어져 현재 문제점으로 지적되고 있는 읍면동 단위의 다양한 이해관계가 정비되어야 한다. 읍면동 주민자치회는 운영의 역사가 오래되었다. 그럼에도 불구하고 아직 제자리 걸음 단계인 것은 이러한 이해관계가 정리되지 않고 있기 때문이라고 볼 수 있다.
이런 맥락에서 한국지방자치학회와 강원연구원과 공동으로 강원포럼을 개최하면서 현장에서 논의된 실질적인 주민자치 내용을 한국주민자치 이론과 실제로 출간하게 된 것은 시의적절한 시도였다고 볼 수 있다. 그리고 이 연구결과물이 가능한 많이 알려져 앞으로 변화되는 지방자치 정책환경 변화에 발맞추어 한 단계 더 도약하길 기대해 본다. 한국주민자치 이론과 실제가 주민자치위원, 지방공무원, 그리고 지방의원님들, 중앙정부 정책실무담당자들에게 필독서가 되어 지방자치발전에 기여하게 되길 기원해 본다.
그리고 2018년 한국지방자치학회를 불철주야 이끌며 지방자치발전에 크게 기여하신 최진혁 회장님의 노고에 깊은 감사를 드립니다. 한국주민자치 이론과 실제 출판을 위해 주민생활자치특별위원회 김주원곽현근 공동위원장을 중심으로 각장별 집필진(김중석 사장님, 김순은 서울대 교수님, 김찬동 충남대 교수님, 김필두 한국지방행정연구원 박사님, 김병국 한국생활자치연구원 원장님, 박철 주민자치 편집장님, 신윤창 교수님) 여러분들께도 깊은 감사의 마음을 전합니다.
마지막으로 한국주민자치 이론과 실제 출판을 계기로 대한민국 지방자치발전에 크게 기여하게 되길 기원합니다. 감사합니다.
2019년 2월
강원연구원 원장 육동한
머리말
뿌리가 튼튼해야 크고 건강한 나무가 될 수 있다. 용비어천가에 “뿌리 깊은 나무 바람에 흔들리지 않아 꽃이 좋고 열매가 많이 열리며……”라는 구절은 뿌리가 튼튼해야 예쁜 꽃과 열매가 맺을 수 있다고 되어 있다. 국가구성의 근본은 국민이다. 국민과 같이 일정한 지역에 살고 있는 주민의 역할이 중요해졌다. 이웃과 함께 지역을 더 발전시키고 참여를 통해 지역을 행복하게 만드는 일이 이제 더 중요해졌기 때문이다. 국가가 할 수 없는 일들을 이제 마을주민들이 국가에 요구하고 만들어가야 한다. 뿌리와 같은 지역주민들이 지역에 대한 자부심을 갖고 강해져야 국가 전체도 더 건강하게 번영할 수 있다.
그렇지만 풀뿌리 민주주의, 지방자치는 현재 비정상적이다. 국가가 대부분의 사무를 가지고 있고 지방의 고유한 사무는 구색 맞추기 수준이다. 지방분권이 필요한 이유다. 국가가 기획하고 국가가 지침을 만들어 집행하는 일이 반복되면서 제도적 자치, 단체자치중심으로 국가위임사무가 많다. 주민들이 생활하는 데 실질적으로 필요한 것이 무엇인지 국가가 자세히 알 수 없어 국가위임사무의 효율성은 약하다. 지방중심의 시책이나 서비스가 균형있게 지역주민들에게 필요한 내용을 만들어 지역에 뿌리내리지 못하고 있다. 주민중심, 생활자치가 활성화되어야 주민에게 필요한 시책과 서비스가 현장중심으로 정착될 수 있다. 주민이 중심이 되어야 지역현장중심으로 뿌리가 더 튼실해져 지역사회가 더 건강해질 수 있다. 우리는 그 뿌리가 약해 주민생활자치 활성화가 필요하다.
우리는 현대사에서 경제 개발과 민주주의가 가장 단시일 내에 완성된 유일한 나라다. 일제 36년 간 식민통치와 동족상잔의 비극 6.25 전쟁을 겪고도 한강의 기적을 이루었다. 평화적 정권교체로 민주주의도 완전한 민주주의 국가에 가깝게 와 있다고 평가되고 있다. 즉, 이코노미스트 산하 인텔리전스 유닛(Economist Intelligence Unit: EIU)은 매년 초에 세계 167개국을 대상으로 조사한 민주주의 지수를 발표하고 있다. 2018년에 비해 2019년에는 전체 순위에서는 한 계단 밀렸지만 총점은 작년과 동일하고 아시아 태평양 국가 순위를 놓고 보면 우리나라의 민주주의 수준은 충분히 자부심을 가질 만큼 높게 평가되고 있다. 아시아 태평양 지역 국가 중 우리보다 상위에 있는 국가는 뉴질랜드와 호주 두 개 나라뿐이다. 미국과 일본을 앞서는 것으로 평가된다. 그런데 아직 완전한 민주주의 국가 범주에 들어가지 못하고 있다. 평가지표 다섯 가지 범주 중 선거와 다원주의는 높게 평가되는 데 정치참여는 낮은 평가를 면치 못하고 있다. 주민참여의 통로가 약하고 주민중심 지방자치가 정상적으로 운영되지 못하고 있기 때문이다. 주민자치 활성화는 이러한 문제점을 보완할 수 있는 대안이다.
세계화 개방화 여파로 공동체가 파괴되고 지역과 계층 간 격차가 더 심화되고 있다. 경제적으로 외환위기는 신자유주의를 더 가속시켰으며 우리 사회에 경쟁과 차별을 가져왔다. 지역공동체로 우리 사회는 더 피폐해졌다. 호지(Helena Norberg- Hodge)는 “인간 자아의 뿌리는 공동체에 있다”고 한다. 세계화개방화의 대안으로 사람의 자아가 돈이 아니라 공동체 속에서 보살핌을 받으면서 형성되는 보살핌의 생활공동체를 만들어가야 한다. 주민자치의 활성화 방향은 바로 파괴된 지역공동체의 복원이다. 보살핌의 경제와 생활공동체의 회복은 주민자치 활성화를 통해 주민참여와 교육 학습이 병행되어야 한다.
이번 한국주민자치 이론과 실제 기획은 이러한 문제의식 속에서 출발했다. 주민자치와 관련하여 국내에서 가장 활발한 연구와 문제의식을 가지고 있는 전문가들 중심으로 최진혁 회장 임기 동안 주민자치연구위원회를 만들어 한국주민자치이론과 실제를 준비했다. 강원연구원에서 2018년 7월 정책세미나를 개최하면서 발표와 토론내용을 더 보완하여 연구진을 구성하고 이번 한국주민자치 이론과 실제 출판을 기획하였다. 모쪼록 이 연구내용이 주민자치 관련 공직자, 실무자, 위원님들에게 좋은 지침서로 역할을 할 수 있게 되길 기대한다. 이를 통해 우리나라 지방자치가 한 단계 더 도약하여 발전되길 기원해 본다.
끝으로 이번 연구 사업을 위해 위원회 기획과 지원을 아끼지 않으신 최진혁 회장과 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드립니다. 편집정리를 위해 도움을 준 강원연구원 최지은, 조한희 연구원 노고에도 감사를 표합니다. 특히 한국주민자치 이론과 실제 출간의 동기가 된 주민자치 활성화 세미나 후원과 하계학술대회 지원을 해주신 육동한 강원연구원 원장님과 최문순 강원도지사님께 깊이 감사드립니다. 감사합니다.
2019년 2월
저자 일동