| 머리말 제도에 대한 연구는 오랜 역사에 걸쳐 이뤄졌다. 과거에 법학은 말할 나위도 없거니와 정치학을 비롯한 사회과학들도 주로 제도를 분석하고 비교하는 학문이었다. 그러나 20세기 초까지만 해도 제도 연구는 헌법을 비롯한 공식 법규와 그것에 의해 규정된 정부 구조를 비교 혹은 시계열로 분석하는 이른바 구(舊)제도주의가 주류였다. 오늘날 전통적인 제도 연구를 규범적이고 구조주의적인 원초이론(proto-theory) 수준인 것으로 평가 절하하는 이유다. 자연히 전통적 제도 연구는 20세기를 풍미한 논리실증주의의 주요 비판 표적이 되었다. 사회과학 분야의 행태주의 열풍 속에서 제도 연구는 한물간 연구 주제 혹은 접근 방법으로 간주되었다. 20세기 후반에 이르러 행태주의 또한 여러 측면에서 비판을 받기 시작했다. 1960년대 중반 이후 신행정학의 주창자들은 행태주의가 특히 가치의 문제를 연구 대상에서 배제함으로써 발생하는 한계에 주목했다. 그들은 공공 문제를 연구하는 데 피할 수 없는 주제인 민주성과 형평성 등의 가치를 학술적으로 다루기 위한 접근 방법을 모색했다. 때마침 출간된 존 롤스(John Rawls)의 ??정의론?? 같은 규범철학은 물론이고, 현상학이나 비판이론 등 유럽의 주관주의 패러다임을 수용하고 행정학 연구에 적용하려고 했다. 1970년대에는 공공선택 이론가들이 행태주의 비판에 합류했다. 그들 또한 행태주의 이론가들과 마찬가지로 객관주의 패러다임과 방법론적 개인주의를 적용했다. 그러나 분석 대상인 개인 행태의 동인에 대해 근본적인 차이가 있었다. 행태주의가 개인의 동인에 대해 개방적인 반면, 공공선택론은 자익(自益)을 추구하는 합리적 인간만을 전제로 공공 선택을 설명하려고 했다. 신고전주의 경제이론에 바탕을 둔 이 현실주의 접근 방법은 신우파(New Right) 정치 이데올로기의 이론적 토대가 되어 마침 경기 침체라는 시대적 조류에 힘입어 2008년 미국발(發) 금융위기가 발생하기까지 적어도 한 세대가량 미국에서 주류 패러다임으로 자리 잡았다. 1970년대 이후 미국 경제의 불황은 공공선택 이론과는 또 다른 학문적 조류를 탄생시켰다. 이른바 ‘국가 되돌려오기(Bringing back the state in)’ 학파가 그것이다. 이 학파에 해당하는 이론가들은 공공정책 과정에서 국가를 종속변수로 간주해 오던 미국의 전통 다원주의 시각에서 벗어나 국가가 독립변수로서 활동할 수 있다는 점에 관심을 기울였다. 1970년대에 두 차례에 걸친 ‘오일 쇼크(Oil Shock)’를 수습하는 과정에서 나타났듯이, 나라마다 국가의 특성, 즉 국가성(stateness)이 다르며, 그로 인해 공공정책의 양식과 성과에 차이가 있을 수 있음에 주목했다. 더 나아가 제2차 세계대전의 승전국인 영국과 미국은 경제 침체에 허덕이는 반면에 패전국인 독일과 일본은 승승장구하는 이유를 국가성의 차이에 의해 설명하려고 했다. 국가에 대한 관심은 제도의 연구를 신제도주의의 이름으로 다시 활성화시키는 계기가 되었다. 무엇보다도 국가를 단일의 행위자(unitary actor)로 보는 경우에 당면하게 되는 아킬레스건인 물화(物化, reification)의 문제를 극복하는 데 결정적으로 도움이 되었다. 국가를 제도들의 집합체로 보고, 그 제도들의 구조적 특성을 분석함으로써 국가성의 차이를 설명하는 접근 방법이 그것이다. 새로이 대두된 제도 연구, 즉 신제도주의는 국가의 독립변수적 특성 분석에도 유용했다. 공공정책의 결정 및 그 결과를 개인(혹은 개인들 간)의 행태(혹은 합리적 선택)의 결과로 설명하던 행태주의(혹은 공공선택론)에 대한 반(反)명제가 그것이다. 공공정책-즉, 국가의 사회 개입-이 관련 행위자들의 행태(혹은 합리적 선택)에 의해서가 아니라, 기존하는 제도의 당연성, 경로의존성, 혹은 유인 체계에 의해 좌우된다고 보았다. 이는 곧 제도들의 집합체인 국가가 독립변수가 될 수 있다는 존재론적 토대를 제공하는 것이다. 이 책의 서문에서 자세하게 서술되고 있는 것처럼, 이와 같은 행태주의에 대한 반명제로서 시작된 초기의 신제도주의 연구는 그 후 반전을 통해 개인의 주관적 행위 혹은 객관적 행태에 의해 제도 또한 변화할 수 있음을 지적하고 있다. 초기 신제도주의 연구가 행태주의의 원자론적 개인주의의 한계를 지적하기 위해 구조(즉, 제도)의 독립변수적 측면을 강조했다면, 후기의 신제도주의 연구는 개인의 능동적인 측면을 다시금 강조하고 있는 것이다. 그러나 이처럼 독립변수로서의 개인의 능동적인 역할을 강조한다고 해서 그것이 곧 신제도주의 이전의 행태주의나 합리적 선택이론으로의 복귀로 오해할 필요는 없다. 결국 제도적 구조와 개인의 행태(혹은 합리적 선택)는 상호 영향을 미치면서 동시에 변화하는 동전의 양면이다. 이 동전의 양면이 단지 분석 수준에서만 구분되는 것인지, 아니면 존재론적으로 구분되는 것인지의 논의가 남아 있을 뿐이다. 제도의 독립변수적 측면을 강조하는 경우, 신제도주의 이론가들은-전통적인 제도 연구와는 달리-제도가 행위자에게 구체적으로 어떤 기제를 통해 영향을 미치는가에 대해 분석한다. 개인 행위의 독립변수적 측면을 강조하는 경우에도, 신제도주의 이론가들은-행태주의 연구와는 달리-개인들을 둘러싸고 있는 제도의 맥락을 동시에 염두에 두면서 양자 간의 상호작용을 분석한다. 이처럼 제도(구조)와 행위(개인)의 연계, 미시와 거시의 연계를 통해 신제도주의는 사회 현상의 규명에 기여하게 된다. 국가라는 거시적 분석 단위와 행위라는 미시적 분석 단위 사이에 제도라는 중범위 분석 단위를 설정해 양자 간의 매개를 꾀한다. 대개의 사회과학이론들이 그래 왔듯이, 제도 연구도 서구보다 20년가량 늦은 시점인 1990년대부터 한국에서 신제도주의에 대한 학계의 관심이 일기 시작했다. 주로 행정학, 정치학, 사회학자들의 비공식 연구모임이던 ‘거버넌스와 신제도주의 연구회’가 2000년을 전후해서 그 동안의 연구 결실을 모아 세 권의 책을 대영문화사에서 차례로 펴냈다. ??신제도주의 연구??(정용덕 외 8인 공저, 1999), ??합리적 선택과 신제도주의??(정용덕 외 8인 공저, 1999), ??거버넌스 제도의 합리적 선택??(정용덕 외 13인 공저, 2002)이 그것이다. 그 후에도 제도 연구자들은 각자 관심 있는 세부 접근 방법과 연구 대상을 중심으로 각자 심도 있는 연구를 지속적으로 수행했다. 2013년 가을 한국사회과학협의회가 이와 같은 분과 학문별 연구자들의 업적을 발표하고 학제적으로 토론하는 학술 세미나를 ‘제도와 국가 발전: 공공 부문’(9월 13일) 및 ‘제도와 국가 발전: 시장 및 시민사회 부문’(11월 29일)으로 나눠 두 차례 개최했다. 드디어 2014년에 이르러 제도 연구 모임이 한국행정학회 제도연구회로 정식 출범해 좀 더 적극적으로 활동할 수 있게 되었다. 배병룡 초대 회장은 지난 2년 동안 연구발표회를 꾸준히 개최해 회원들의 연구를 독려하고 그 결과를 축적해 왔다. 그 첫 번째 결실인 이 책을 펴낸 배병룡 회장님과 회원들의 노고에 깊은 감사와 아울러 축하의 말씀을 드린다. 1990년대 이래 열악한 출판시장에도 불구하고 제도 연구자들의 결실을 지속적으로 출간해 준 대영문화사 임춘환 사장님께 감사한다. 2015년 12월 정용덕 (서울대 명예교수, 금강대 석좌교수) 차 례 머리말 정용덕 3 서문: 제도와 행위 배병룡 17 제1부 제도와 행위에 관한 이론적 논의 제1장 조직 정당성, 정당화, 그리고 제도화 배병룡 53 제1절 서론 53 제2절 정당성의 개념과 기능 55 제3절 정당성의 유형 60 제4절 정당화 활동과 전략 65 1. 정당화 주제와 주체/66 2. 정당화 활동 유형과 전략/69 제5절 정당화 과정과 제도화 과정 75 제6절 정당성 및 정당화에 관련된 쟁점들 80 제7절 요약 및 결론 83 제2장 제도적 동형화와 형식적 동형화 김용운 87 제1절 서론 87 제2절 제도적 동형화와 형식적 동형화의 이해 88 1. 제도적 동형화의 개념 및 특성/88 2. 제도적 동형화의 두 가지 유형: 실질적 vs. 형식적 동형화/91 제3절 제도적 환경에 대한 조직 대응과 동형화 94 1. 제도적 순응과 조직 간 동형화의 차이/95 2. 조직의 전략적 대응과 동형화/96 제4절 동형화 연구 동향과 향후 연구 과제 99 1. 동형화 관련 연구 동향/99 2. 향후 연구 과제/103 제5절 결론 106 제3장 상징주의?해석주의 행정학 연구 전략:신제도주의의 ‘정당성 관리’ 개념을 중심으로 권향원 108 제1절 문제: 행정조직 정당성 관리 연구의 의의와 빈곤 108 제2절 시각: 행정조직의 정당성 관리와 행정학적 함의 110 1. 행정조직 정당성 관리의 개념/110 2. 정당성 관리를 위한 해석적?상징적 활동/113 3. 행정이론적 기원/115 제3절 모델: 행위자 중심 해석?상징 활동 분석틀 117 1. 해석 활동 차원/119 2. 상징 활동 차원/121 제4절 전략: 경험 연구 접근 경향과 방법론 124 1. 해석 활동의 연구 접근/124 2. 상징 활동에 대한 연구 접근/127 제5절 결론: 의의와 제언 130 제4장 조직 간 제도설계의 다양성에 관한 다수준적 접근 방법:조직사회학적 제도론 관점에서 김명환 132 제1절 서론 132 제2절 다양성에 관한 연구의 정당성 근거로서조직 간 동형이론의 한계 134 제3절 제도설계 다양성에 대한 개념화 137 제4절 조직 간 제도설계 다양성의 접근법들 139 1. 구제도주의: 셀즈닉의 전통/139 2. 신제도주의 내에서의 최근 연구들/141 제5절 개념 틀의 구축을 위한 기본 전제들 145 1. 세 가지 접근법에 대한 통합적 논의/145 2. 독립 및 종속변수로서의 제도/148 제6절 포괄적 개념 틀의 구축: 세 가지 접근법의 통합 149 제7절 결론: 함축적 의미와 한계 154 제5장 두 가지 환류, 그리고 내생적 제도 변화:종합부동산세를 중심으로 김태은 156 제1절 서론 156 제2절 이론적 배경 157 1. 제도 변화를 설명하는 기존 접근과 한계/157 2. 역사적 제도주의, 그리고 내생적 제도 변화 설명을 위한새로운 접근/159 3. 변화 저항적인 제도의 변화를 위한 설명/162 제3절 종합부동산세 제도의 변화 요인: 두 가지 환류 168 1. 긍정적 환류(자기강화 요인)/168 2. 부정적 환류(자기붕괴 요인)/173 제4절 변화 요인에 따른 제도 변화의 결과 180 1. 부정적 환류(자기붕괴 요인)에 따른 종합부동산세의 완화/180 2. 긍정적 환류(자기강화 요인)에 따른 제3의 제도의 결합/181 제5절 결론 185 제2부 제도와 순응적 행위 제6장 제도 환경에 대한 조직 대응 방식으로서 분리와 위선: 공공기관 혁신평가를 대상으로 김명환 191 제1절 서론 191 제2절 제도 환경에 대한 조직의 대응 193 1. 제도화와 제도 환경/193 2. 제도 환경에의 조직의 대응에 대한 사회학적신제도주의의 설명 방식/195 제3절 혁신평가와 이에 대한 공공기관들의 대응 201 1. 공공기관 혁신평가/201 2. 혁신평가에 대한 공공기관들의 인식과 대응/204 제4절 남겨진 문제들과 재이론화의 필요성 211 1. 제도 환경과 기술 환경의 관계 재설정/211 2. 제도 환경에 대한 조직 대응의 다양성/212 3. 제도설계와 조직의 순응/214 4. 위선의 윤리적 측면/214 제5절 결론: 논의와 시사점 216 제7장 성과급 제도에 대한 공무원의 대응:근거이론의 적용 한승주 218 제1절 서론 218 제2절 성과급 제도에 관한 이론적 논란과 실증적 연구의 한계 220 1. 성과급 제도의 효과에 관한 이론적 논란/220 2. 선행 연구를 통해 본 실증적 연구의 한계/222 제3절 연구 방법: 근거이론의 적용 224 1. 분석 방법과 그 타당성/224 2. 조사 대상 및 자료 수집/227 제4절 성과급 제도에 관한 공무원의 대응 분석 229 1. 근거 자료 분석에서 도출된 개념 및 범주들/229 2. 범주의 연결을 통한 이론적 통합/237 3. 근거이론의 적용을 통해 나타난 공무원 대응상 특징/249 제5절 결론 251 제8장 정책문제 해결기구의 설계와 제도화: 김대중 정부 시기 노사정위원회를 중심으로 하민철 253 제1절 서론 253 제2절 정책문제 해결기구의 설계와 제도화 과정 256 1. 정책문제 해결기구는 합리적 설계가 가능한가?/256 2. 정책문제 해결기구 설계의 전략적 선택 논리/259 3. 정책문제 해결기구의 설계, 문제 해결, 그리고 제도화/262 제3절 정책문제 해결기구로서 사회적 합의 시스템 264 1. 정책문제 해결기구로서 사회적 합의 시스템의 의미/264 2. 사회적 합의 시스템의 제도적 규칙과 설계 전략/267 제4절 노사정위원회의 설계와 제도화 과정 271 1. 1기 노사정위원회: 문제 해결 성공과 제도적 정통성 확보/271 2. 2기 노사정위원회: 문제 해결 실패와 제도적 정통성 위협/277 3. 3기 노사정위원회: 제도적 지속성의 강화와문제 해결 능력의 저하/282 제5절 노사정위원회의 설계와 제도화 과정에 대한 해석 290 1. 노사정위원회의 설계 전략: 위험통제의 거부 지점 배치/290 2. 노사정위원회의 모순적 제도화 과정/291 제6절 결론 294 제9장 의회의원 후보 공천 방식, 의회 상임위원회 제도 그리고 사회보장법 구조: 한국과 독일 비교 이신용 296 제1절 서론 296 제2절 이론적 배경 298 1. 상향식 및 하향식 의회의원 후보 공천 방식/298 2. 의회 상임위원회 제도/301 3. 사회보장법 구조의 의미/303 4. 의회의원 후보 공천 방식, 의회 상임위원회, 사회보장법 구조의친화성/305 제3절 한국과 독일의 의회의원 후보 공천 방식, 의회 상임위원회제도, 사회보장법 구조 308 1. 독일의 의회의원 후보 공천 방식, 의회 상임위원회 제도,사회법 구조/308 2. 한국의 국회의원 후보 공천 방식, 국회상임위원회 제도,사회보장법 구조/316 제4절 결론 325 제3부 제도 변화와 자율적?적응적 행위 제10장 국가, 농협 및 조합원 간 관계에서 제도적 구조의 변화:정치적?사회적?경제적 위기와 그 매개 배병룡 331 제1절 서론 331 제2절 이론적 배경과 분석틀 333 1. 한국 농협의 국가조합주의적 전통/334 2. 제도적 구조의 변화, 정치적?사회적?경제적 위기와그 매개/336 제3절 농협 관련 법률 및 제도의 개혁 사례 340 1. 6?10 시민항쟁, 신농협법의 대폭적 개정 및 기타개혁 사례/340 2. 농업 위기(우루과이라운드 협상) 및 외환위기(IMF 경제 체제)와 농협 개혁 사례/344 제4절 제도 변화에 대한 해석과 제도적 구조의 특성 350 1. 정치적?사회적 위기와 그 매개자의 기능/350 2. 경제적 위기와 그 매개자의 기능/353 3. 제도적 구조의 특성/355 제5절 결론 359 제11장 제도의 유사성과 이질성의 원인에 관한 연구:적기 시정 조치 제도를 중심으로 김태은 361 제1절 서론 361 제2절 이론적 배경 362 1. 제도 형성(변화)의 압력 요인으로서 동형화/362 2. 선행 연구와 한계/365 3. 새로운 접근의 제시/367 제3절 적기 시정 조치 제도, 그리고 제도 형성 원인 371 1. 적기 시정 조치 제도/371 2. 제도 형성의 두 가지 압력/373 3. 두 가지 변수와 이질성의 정도/383 제4절 적기 시정 조치 제도 형성 원인에 따른 결과 383 1. 동형화의 압력과 제도의 유사성/384 2. 내생적 제도 압력과 제도의 이질성/386 제5절 결론 391 제12장 제도의 변화와 지속 요인에 관한 연구: 한국의 법조 인력 양성 제도를 중심으로 김태은 393 제1절 서론 393 제2절 이론적 배경 394 1. 신제도주의와 역사제도주의/394 2. 역사제도주의와 제도 변화/395 3. 새로운 접근의 필요성/398 4. 연구 분석틀/400 제3절 법조 인력 양성 제도의 변화 압력 요인 402 1. 기존 법조 인력 양성 제도의 비의도된 결과/402 2. 외부 환경 변화와 압력/405 제4절 법조 인력 양성 제도의 변화에 따른 제도의형식적 전환과 결과 407 1. 형식적 전환을 위한 행위자(대법원)의 역할/407 2. 제도 변화의 최종 결과/415 제5절 결론 420 제13장 공공연구기관 거버넌스 구조의 제도적 변화: 과학기술 분야 정부출연연구기관을 중심으로 하민철?김영대 422 제1절 서론 422 제2절 공공연구기관의 거버넌스 구조에 대한 이론적 논의 425 1. 공공연구기관으로서 정부출연연의 개념과 연구 대상으로서중요성/425 2. 공공연구기관의 사회적 책무와 역할 정립/428 제3절 공공연구기관의 거버넌스 구조 분석을 위한 프레임도출 432 1. 공공연구기관의 거버넌스 구조의 유형/432 2. 정부출연연의 거버넌스 구조 분석을 위한 프레임/439 제4절 우리나라 정부출연연의 거버넌스 구조의 제도적 변화 440 1. 공공연구기관 거버넌스 구조의 새로운 실험:KIST 설립(1966)/440 2. 실험의 성공과 거버넌스 구조의 원형 형성:정부출연연 설립 확대(1970년대)/443 3. 거버넌스 구조의 원형 수정:정부출연연 통폐합 구조조정(1980년대)/445 4. 거버넌스 구조의 새로운 원형 형성:급진적 제도 변화(1990년대)/447 5. 거버넌스 구조의 새로운 원형의 안정화:미세 조정(2000년대)/450 6. 거버넌스 구조의 제도적 변화 종합/451 제5절 결론 452 참고 문헌/455 찾아보기/501 저자약력 권향원 미국 사우스캘리포니아대학교(USC)에서 행정학 박사학위(공공기관 이사회의 사회연결망과 조직구조와 행태와의 상관성 실증분석, 2012)를 취득하고, 현재 성균관대학교 행정학과에서 초빙 강의교수로 있다. 주요 논문으로는 “대통령의 언어적 상징전략에 대한 연구”(2013), “역대 정권의 정책 위기 시 대통령의 수사적 대응전략에 대한 연구”(2013)가 있다. 김명환 미국 버지니아 공과대학(Virginia Polytechnic Institute & State University)에서 행정학 박사학위(Institutional Analyses of Differences: The Design of Masters Programs in Public Affairs, 2004)를 취득하고, 현재 강남대학교 행정학과 조교수로 재직하고 있다. 최근 주요 논문은 “조직 변화 내부과정의 구조화: 조직정체성, 납득 및 선택”(2013), “맥락, 문제 정의, 사회적 형성 및 정책 변화: 부동산 세제 변화를 대상으로”(2012)가 있다. 김영대 고려대학교에서 행정학 박사학위(과학기술 연구주체 간 협동연구 네트워크의 특성: 학연 협동연구 네트워크를 중심으로, 2010)를 취득하고, 현재 고려대학교 연구교수로 재직하고 있다. 최근 주요 논문으로 “비영리민간단체의 지방정부의 정책에 대한 영향력 결정 요인: 정책만족도와 정부신뢰도의 조절 효과를 중심으로”(2015)가 있다. 김용운 미국 오하이오주립대학교에서 행정학 박사학위(Contract Design in the U.S. Federal Government, 2010)를 취득하고, 현재 지방공기업평가원 선임전문위원으로 재직 중이다. 최근 주요 논문으로는 “지방자치단체 외부위탁 성과에 대한 영향 요인”(2014), “HR Practices and Knowledge Sharing Behavior: Focusing on the Moderating Effect of Trust in Supervisor”(2014)가 있다. 김태은 고려대학교에서 행정학 박사학위(정부규제의 영향 요인에 관한 실증 연구: 금융규제 사례 분석 및 다국가 실증분석을 중심으로, 2007)를 취득하고, 현재 국립한국교통대학교 행정학과 부교수로 재직 중이다. 최근 주요 연구로는 “재화의 특성과 제도의 재생산: 민관협력(사회간접자본에 대한 민간투자)을 중심으로”(2010), “행정이론과 정부 역할”(2014)이 있다. 배병룡 고려대학교에서 행정학 박사학위(중간조직의 제도화에 관한 연구: 한국의 농업협동조합을 중심으로, 1992)를 취득하고, 미국 미시간대학교 객원 교수 역임(2000)했으며, 현재 경상대학교 행정학과 교수로 있다. 최근 주요 “병원조직 내 개인 간 갈등의 경로 분석”(2012), “조직시민행동의 원인과 결과: 참여와 성과를 중심으로”(2014)가 있다. 이신용 독일 브레멘(Bremen)대학교에서 사회정책학 박사학위(관료적 권위주의에서 위임민주주의로의 정치 체제의 변화와 한국의 사회복지정책, 2006)를 취득하고, 현재 경상대학교 사회복지학과 교수로 재직 중이다. 주요 논문으로는 “민주주의, 법치국가, 복지국가의 친화성: 사회보장법에 의회 유보 원칙의 적용과 사회보장제도의 발달과의 관계: 한국과 독일 비교”(2010) 가 있다. 정용덕 1981년 여름에 미국 사우스캘리포니아대학교(USC)에서 행정학 박사학위를 취득하고, 영국 런던정치경제대(LSE) 연구교수, 독일 베를린 자유대(FU) 객원교수, 성균관대 교수, 서울대 행정대학원 교수, 한국행정학회 회장, 한국사회과학협의회 회장, 한국행정연구원 원장을 지냈다. 현재 서울대학교 명예교수 겸 금강대학교 행정학 석좌교수로 있다. 최근에 The Korean State, Public Administration, and Development (SNU Press, 2014)를 펴냈다. 하민철 고려대학교에서 행정학 박사학위(정책문제 해결기구의 설계와 제도화 과정, 2006)를 취득하고, 현재 청주대학교 행정학과 교수로 재직하고 있다. 주요 논문으로 “행정개혁의 집행과정 연구” (2014), “메타프레임으로서 녹색성장(green Growth) 정책: 딜레마 대응 방안으로서 녹색성장 정책”(2010)이 있다. 한승주 고려대학교에서 행정학 박사학위(성과급제도에 대한 공무원의 정서적 대응, 2010)를 취득하고, 현재 명지대학교 행정학과 조교수로 있다. 관심 분야는 인사행정, 공공관리, 전자정부 등이며 최근 논문으로는 “행정개혁에 대한 공무원의 정서적 대응: Q방법론의 적용”(2010), “정보기술과 조직개편의 상호작용에 관한 연구”(2008)가 있다. |