| 머리말 인간은 기계도, 신도 아니다. 행정이론의 시작은 인간이다. 학문의 세계에서 이론은 중요하다. 이론이 법칙이 아님에도 불구하고 중요한 이유는 무엇보다 현상을 바라보고 이해하는 유용한 렌즈를 제공하기 때문일 것이다. 그러나 자연과학의 이론과 달리, 사회과학의 이론은 본질적으로 제한적일 수밖에 없다. 이는 분석 대상이 ‘인간’이기 때문이다. 인간을 분석한다는 것은 통제하기 어렵다는 것을 의미하고 또한 일반화시키기 어렵다는 것을 의미한다. 즉, 인간을 분석 대상으로 한 이론은 그 자체로 설명의 한계를 지닐 수밖에 없다. 더욱이, 사회과학의 많은 이론은 자연과학의 그것과 달리, 이론 자체에 대한 다양한 해석이 가능하다. 즉, 이론 개발자의 의도와 부합된 해석이 이루어질 수도 있지만 불행하게도 언제나 그러한 것은 아니다. 심지어 이론을 접하는 수많은 인간은 자신의 해석틀에 맞추어 이론을 해석하고 또한 자신의 주장을 합리화하는 데 활용하기도 한다. 다시 말해, 사회과학의 많은 이론은 본질적으로 불완전함에도 불구하고 해석조차 일치되지 않을 가능성이 높다. 행정학은 이러한 사회과학의 이론들을 가장 많이 활용하는 학문 중 하나이다. 이는 행정학이 현상에 대한 이해와 설명뿐만 아니라 현실에서의 다양한 문제를 해결하는 데 그 무엇인가가, 즉 이론이 필요하기 때문이다. 행정학의 다양한 이론들은 인간부터 광의의 제도에 이르기까지, 질적인 것부터 양적인 것까지 그 범위와 스펙트럼이 매우 넓다. 사실, 행정학자에게 정치학, 사회학, 심리학, 경제학에 토대를 둔 이론들을 접하는 것은 사실 어려운 일이 아니다. 특히, 경제학 이론의 영향은 지대하다. 주요 경제이론들은 경제이론으로 머무르지 않고 행정학 및 정부 역할 설정에 많은 부분 영향을 미쳐왔다. 행정학이 현상에 대한 이해뿐만 아니라 현실의 문제들을 해결하는 데 기여해야 한다는 당위성이 타당하다면, 경제이론들은 행정학적으로 유용하고 또한 적극적으로 활용될 필요가 있다. 물론 경제이론뿐만 아니라 다양한 학문 분파에서 만들어진 이론들도 마찬가지이다. 그러나 이론이 만들어진 장은 서로 다르다. 또한 각각의 학문이 추구하는 가치, 분석하고자 하는 주된 현상과 대상이 서로 다를 수 있다. 따라서 행정학이 다른 학문에서 만들어진 이론을 이해하고 활용하려면 조심스러운 접근이 필요하다. 특히, 특정 이론이 특정 관점에 기초하고 있을 때 더욱 그러하다. 만약 다른 학문에서 기초하고 특정 관점에 있는 이론을 행정학적 고찰 없이 수용할 때 학문적 위기를 경험하게 될 것이다. 행정학의 학문적 위기는 학문 수준에서 그치지 않는다. 효율성, 형평성, 민주성, 공정성 등 행정학이 추구하는 다양한 가치들을 고려할 때, 이는 사회의 위기로, 국가의 위기로 이어질 가능성이 크다. 이에 이 책에서는 첫째, 기존의 대표적 이론들을 인간 본성, 행위자 간 거래, 그리고 행위자 간 충돌과 해결 차원에서 기존의 대표적인 이론들을 소개하고 해석하였다. 다양한 관점에서 이론을 바라볼 수 있으나 연구자는 가능한 객관적이고 중립적으로 이해하고자 하였다. 특히, 이론 개발자 중심에서 이론을 이해하고자 노력하였다. 둘째, 행태경제학(behavioral economics) 혹은 실험경제학(experimental economics) 연구와 최근 이론들을 많은 부분 소개하고 있다. 이는 현실에서 존재할 수 없는 인간에 기초하고 있는 주류경제학보다는 좀 더 현실적인 인간을 가정하는 행태경제학적 연구들이 행정학적 주장과 사실 일치하는 부분이 많기 때문이다. 셋째, 다양한 이론과 그에 대한 함의를 도출하고자 하였다. 단순한 이론 소개에 그치는 것이 아니라 행정학적으로, 특히 정부 정책적으로 어떤 함의를 도출하고자 하였다. 이는 어떤 질문에 대한 실천적 해답으로서 조그마한 역할을 수행할 수 있을 것이다. 이 책은 인간 본성, 행위자 간 거래, 그리고 행위자 간 충돌과 해결이라는 거시적 주제를 담고 있다. 첫째, 제1부 ‘인간 본성’ 부분에서는 인간 본성에 대한 가정, 그리고 이러한 가정이 행정학과 공공정책 일반에 왜 중요한지를 기술하고 있다. 구체적으로 제1장 ‘인간 본성에 대한 가정, 그리고 중요성’에서는 인간 본성에 대한 설정이 왜 중요하고, 행정학에서 인간 본성에 대한 경제학적 가정의 위치를 살펴보고 있다. 제2장 ‘인간 본성과 주요 이론의 영향’에서는 행정학에 가장 큰 영향을 미친 이론 중 하나인 공공선택이론과 성과관리(신관리주의)를 통하여 인간 가정과 이들의 영향을 제시하였다. 즉, 행정학이라는 학문적 수준을 넘어 공공 부문에 막대한 영향을 미친 공공선택이론와 성과관리를 실례로 제시하여 본성에 대한 가정의 중요성을 고찰할 기회를 제공하였다. 둘째, 제2부 ‘이기심, 합리성, 행태경제학’에서는 인간의 다양한 본성 중에서 행정학으로 가장 중요하게 논의되어 온 이기심과 합리성에 대하여 살펴보고 있다. 특히 이기심과 합리성에 대한 기존의 신고전경제학적 관점에서 벗어나 행정학적으로 유용하게 활용될 수 있는 행태경제학적 관점에서 이론과 실험 결과들을 소개하였다. 인간의 핵심적 특성으로 이기심과 합리성에 대한 논의는 사회과학의 뿌리에 해당된다. 즉, 사회과학의 많은 부분은 실상 많은 가정과 전제에 기초한다. 따라서 그러한 가정이 올바르다면 문제되지 않겠지만, 그러한 가정이 잘못되었다면 잘못된 가정에 기초한 이론은 결국 이론 자체에 많은 한계를 지닐 수밖에 없으며, 심지어는 무용지물이 될 수 있다. 따라서 인간 본성에 대한 고찰은 사회과학이 과학으로서 존재하기 위한 시작이며 또한 끝이다. 저자의 부족한 역량에도 불구하고 이 책에서 다루는 이유이다. 그 논의 과정에서 행태경제학적 다양한 연구물, 다양한 실험결과들, 특히 우리나라 현직 공직자를 대상으로 한 행태실험 결과들이 제시될 것이다. 특히, 이 실험을 통하여 밝혀진 이기심과 관련한 새로운 발견을 제시하였다. 구체적으로, 제1장 ‘인간 본성, 이기심: 행태경제학적 연구를 통한 이론적 논의’는 인간 본성 중 이기심에 대한 경제학적인 가정을 최근 행태경제학적 연구를 통하여 이론적으로 검증하고 있다. 특히, 최후통첩 게임(ultimatum game), 독재자 게임(dictator game), 공공재 게임(public good game)과 같은 대표적인 실험 결과들을 토대로 이론적 검증과 함의를 도출하고 있다. 제2장 ‘공직자의 이기심, 행태실험의 결과’ 부분은 이론적 논의를 실제 공직자를 대상으로 한 실험 결과를 제시하고 있다. 즉, 이 연구는 공무원이 이기심만을 지니고 있는지, 그리고 공무원의 이기심은 상호성 규범에 따르는지, 이기심이 안정적이고 일관적인지, 그리고 공무원의 이기심의 정도는 절대적인 것이 아니라 어떤 영향 요인에 의하여 변화될 수 있는가를 실험적인 방법을 통하여 찾고 있다. 기존의 연구를 기초로 한 실험설계를 통하여, 현직 공무원을 대상으로 최후통첩 게임 4회, 독재자 게임 4회, 공공재 게임 10회 등 총 18회의 반복실험을 수행하여 공무원의 이기심을 체계적으로 분석하였다. 분석 결과, 첫째, 공무원이 오직 이기적이라는 가정을 지지하지 않으며, 둘째, 상호성 규범에 따르고, 셋째, 이기심의 안정성과 일관성이 낮으며, 넷째, 공무원의 이기심은 고정된 것이 아니라 이기심의 수준과 정도는 특정 변수에 따라 영향을 받을 수 있음을 보여준다. 이러한 점은 이론뿐만 아니라 정책 및 제도 설계에도 유용한 함의를 제공하고 있다. 제3장 ‘합리성과 제한된 합리성, 절차적 합리성’ 부분에서는 합리성과 제한된 합리성, 그리고 절차적 합리성에 대한 이론적 고찰을 제시하였다. 특히, 인간이 본질적으로 합리성이 제약받을 수밖에 없다는 점과 더불어, 최근 행태경제학적 관점에서 제한된 합리성을 소개 제시하였다. 제4장 ‘제한된 합리성, 전망이론의 새로운 가치’ 부분은 카너먼과 트버스키(Kahneman & Tversky, 1979)의 전망이론과 보유 효과와 관련된 이론적 논의와 더불어 다양한 실험연구 결과를 소개하고 있다. 특히, 이러한 전망이론을 통하여 행정학, 정책학적으로 고려될 수 있는 점을 크게 다섯 가지, 즉 공리주의와 칼도-힉스의 보상 기준(Kaldor-Hicks criterion), 비시장재화의 측정과 WTP와 WTA, 상이한 기준점과 서로 다른 비용과 편익 인식, 코즈 정리(Coase theorem)와 자발적 협상, 무차별곡선의 비가역성과 재화와 서비스의 선택으로 구분하여 제시하였다. 셋째, 제3부 ‘행위자 간 거래, 그리고 거래비용이론’은 행위자 간 ‘거래’에 초점을 두고 대표적인 이론인 거래비용이론을 소개 및 행정학적 관점에서 해석하고 있다. 특히, 코즈(Ronald H. Coase)와 윌리엄슨(O. W. Williamson)의 연구물을 주로 활용하여, 이론 자체에 기초하여 이해하고 해석하고자 하였다. 사회과학의 대표적인 이론이며 기념비적인 연구이기에 이 이론의 가치는 표현하기 어려울 정도이다. 특히, 강력한 처방성을 내포하고 있는 이 이론은 공공 부문의 역할, 방향을 설정하는 데 막대한 영향력을 행사해 왔다. 이론적 영향력만큼 역설적으로 고찰의 중요성 역시 크다. 특히 이론의 소개와 보급이 주로 경제학의 렌즈에서 이루어져 왔다는 점에서 행정학적 관점에서 고찰하고자 한다. 구체적으로, 제1장 ‘연구 개관’에서는 연구를 개관하고, 제2장 ‘이론적 배경’에서는 거래비용이론이 정부 역할 설정에 미친 영향을 기존의 거래비용이론과 더불어 거래비용이론이 중심적인 위치를 차지하고 있는 신제도경제학(new institutional economics)과 신공공관리(new public management)의 예를 들어 제시하였다. 또한 주요 선행 연구와 더불어 새로운 연구의 필요성을 제시하였다. 제3장 ‘정부 역할에 대한 거래비용이론의 본질과 해석’ 부분에서는 거래비용이론과 관련된 세 가지 연구 질문을 제시하고, 각각의 연구 질문에 대한 정부 역할의 함의(거래비용의 개념과 정부 역할의 함의, 코즈 정리의 본질과 정부 역할의 함의, 윌리엄슨의 거래비용이론과 정부 역할의 함의)를 도출하였다. 또한 부가적으로 거래비용과 관련된 질문, 그리고 그 질문과 관련한 정부 역할의 함의 역시 제시하였다. 제4장 ‘결론’에서는 자유시장주의적 접근에서 해석되고 활용되어 온 것과 달리 거래비용이론은 정부 역할과 관련한 유용한 함의가 내포되어 있음을 강조하였다. 넷째, 제4부 ‘행위자 간 충돌과 해결, 협력: 이론과 과제’ 부분에서는 행위자 충돌과 그에 따른 해결 방안들을 이론적 관점에서 고찰하고 있다. 정부 부처 간 협력(협업)에 초점을 두고 협업 행정의 이론적 논의과 협업행정을 촉진하기 위한 과제를 제시하고 있다. 주로, 집단행동 딜레마 이론 관점에서 신고전경제학(neoclassical economics) 관점, 신제도경제학(new institutional economics) 관점, 그리고 협력 거버넌스(collaborative governance) 차원에서 논의되었다. 구체적으로 제4부는 5장으로 구성되어 있다. 1장에서는 연구를 개관하고, 2장에서 협업행정의 개념과 유형, 그리고 협업행정의 필요성을 고찰하였다. 특히, 협업의 필요성을 근원적 필요성과 기능성 필요성으로 구분 제시하였고, 이 중 근원적 필요성은 집단행동 딜레마에 찾고 있다. 3장에서는 협업 행정을 위한 기존의 해결 방안과 한계를 제시하고 있다. 첫째, 사회적 딜레마 관점은 기본적으로 인간의 합리성과 이기심을 전제로 하고 있다. 이에, 이런 전제 하에서 해결 방안으로 제시된 권위를 갖는 상위 단위 개입(예: 국가 개입)과 신제도경제학의 오스트롬(E. Ostrom) 연구를 소개하였다. 둘째, 하나는 거래비용이론을 활용한 페오이크(R. C. Feoick) 연구를 소개하였다. 거래비용이론은 기본적으로 이기심과 제한된 합리성을 전제하고 있다. 셋째, 협업 거버넌스 개념을 소개하고 있다. 협업 거버넌스는 다양한 학문과 이론이 결합된 종합적인 모형으로 인간 본성에 대한 가정을 고정시키기 어렵다. 따라서 종합적 관점에서 소개하였다. 4장에서는 정부 부처 간 협업의 영향 요인을 고찰하고 있다. 크게 협업행정을 전제 조건과 제도, 행태, 상호성 요인으로 제시하고 있으며, 이에 더하여 변수 간 관계를 제시하였다. 5장에서는 이전 장에서의 논의를 토대로 협업행정을 새로운 모형과 과제, 해결 방안을 제시하였다. 이 책의 내용은 저자가 2008년부터 2013년 최근까지 수행한 연구물들을 정리한 것이다. 다수의 학술대회 발표문과 한 편의 논문, 그리고 경제인문사회연구회 연구 과제를 주제별로 재구성하고 수정 보완하였다. 이 연구에서 저자의 부분은 매우 적다. 무엇보다 이 연구에서 논의된 기념비적인 이론 개발자와 인용된 수많은 학자에게 고마움을 전하고 싶다. 이론에 대한 잘못된 이해와 기술은 순전히 저자의 지적 부족과 게으름에 따른 책임이다. 배움을 알게 해주신 은사님들과 한국교통대학교 행정학과 교수님들의 가르침이 있었기에 연구를 할 수 있었다. 특히, 어려운 환경에서도 공공성을 지키고자 노력해 온 선배 교수님들께 감사드린다. 배울 수 있게 해주신 부모님과 형제들, 그리고 묵묵하게 밤을 지켜준 아내와 가연이, 태원이에게 고마운 마음을 전하고 싶다. 순수 이론서적임에도 불구하고 흔쾌히 출판해 주신 대영문화사 임춘환 사장님과 임직원분들께 진심으로 감사드린다. 2014년 5월 저자 김태은 차 례 제1부 인간 본성 제1장 인간 본성에 대한 가정, 그리고 중요성 17 제1절 인간 본성과 상이한 제도의 양태 17 제2절 인간 본성과 경제학, 그리고 행정학 19 제2장 인간 본성과 주요 이론의 영향 21 제1절 공공선택이론의 인간 본성에 대한 가정과 영향 21 1. 공공선택이론/21 2. 공공선택이론의 영향/23 제2절 성과관리의 인간 본성에 대한 가정과 영향 25 1. 신공공관리와 성과관리/25 2. 성과관리와 관리주의/26 3 성과관리의 경험적 연구와 비판/29 4. 성과관리의 영향/32 제2부 이기심, 합리성, 행태경제학 제1장 인간 본성, 이기심: 행태경제학적 연구를 통한이론적 논의 37 제1절 서론 37 제2절 이기적 인간에 대한 실험연구의 반증 40 1. 최후통첩 게임/40 2. 독재자 게임/44 3. 공공재 게임/46 제3절 결론 56 제2장 공직자의 이기심, 행태실험의 결과 61 제1절 서론 61 제2절 이론적 배경 63 1. 인간 본성에 대한 행태경제학적 접근/63 2. 연구 필요성과 방향/64 제3절 연구가설과 실험설계 66 1. 주요 연구 내용 및 가설/66 2. 실험 방법과 게임 설계/71 제4절 연구 결과 73 1. 최후통첩 게임/73 2. 독재자 게임/76 3. 최후통첩 게임과 독재자 게임의 비교/78 4. 공공재 게임/79 5. 소결/84 제5절 결론 88 제3장 합리성과 제한된 합리성, 절차적 합리성 93 제1절 합리성과 제한된 합리성 93 제2절 합리성과 절차적 합리성 97 제3절 행태경제학과 제한된 합리성 99 제4장 제한된 합리성, 전망이론의 새로운 가치 103 제1절 서론 103 제2절 이론적 배경 104 1. 전망이론/104 2. 보유 효과/109 제3절 전망이론과 보유 효과, 그리고 새로운 가치 116 1. 공리주의와 칼도-힉스의 보상 기준/116 2. 비시장재화의 측정과 WTP와 WTA/118 3. 상이한 기준점과 서로 다른 비용과 편익 인식/120 4. 코즈 정리와 자발적 협상/121 5. 무차별곡선의 비가역성과 재화와 서비스의 선택/123 제4절 결론과 정책적 함의 127 제3부 행위자 간 거래, 그리고 거래비용이론 제1장 연구 개관 135 제2장 이론적 배경 138 제1절 거래비용이론이 정부 역할 설정에 미친 영향 138 1. 거래비용이론/138 2. 신제도경제학과 거래비용이론/140 3. 신공공관리와 거래비용이론/141 제2절 선행 연구와 새로운 연구의 필요성 143 1. 주요 선행 연구/143 2. 연구 필요성과 방향/146 제3장 정부 역할에 대한 거래비용이론의 본질과 해석 148 제1절 거래비용의 개념과 정부 역할 148 1. 거래비용의 개념과 유형, 측정/148 2. 거래비용의 개념을 통한 정부 역할의 함의/151 제2절 코즈 정리의 본질과 정부 역할 154 1. 거래비용 제로(0), 코즈 정리의 오해와 본질/154 2. 코즈 정리를 활용한 정부 역할에 대한 비판적 논의/156 3. 정부 역할에 대한 코즈의 주장/159 제3절 윌리엄슨의 거래비용이론과 정부 역할의 함의 161 1. 윌리엄슨의 행태 가정, 거버넌스 메커니즘의 본질/161 2. 윌리엄슨 이론의 공공 부문 적용상 전제와 고려 사항/166 3. 윌리엄슨의 거래비용이론과 정부 역할의 함의/170 제4절 거래비용과 남는 의문들, 그리고 정부 역할 173 1. 거래비용만 낮추면 되는가?/173 2. 거래 자체가 존재하지 않을 때 정부는 무엇을 할 수있는가?/175 제4장 결론 177 제4부 행위자간 충돌과 해결, 협력: 이론과 과제 제1장 연구 개관 183 제2장 개념과 필요성 186 제1절 협업의 개념과 유형 186 1. 협업의 개념과 유형/186 2. 협업의 정의/188 제2절 협업의 필요성 189 1. 협업의 근원적 필요성/189 2. 협업의 기능적 필요성/192 제3장 정부 부처 간 협업을 위한 기존의 해결 방안과 한계 195 제1절 이기적, 합리성을 지닌 인간 195 1. 상위 단위 개입/196 2. 신제도경제학과 오스트롬, 그리고 자발적 협력/197 제2절 이기적, 제한된 합리성을 지닌 인간 201 1. 거래비용이론 관점: 페오이크의 연구/201 2. 함의와 한계/204 제3절 종합 모형: 협력 거버넌스 관점 205 1. 협력 거버넌스 개념과 유래/205 2. 주요 협력 프레임워크와 협력의 주요 영향 요인/207 3. 함의와 한계/212 제4장 정부 부처 간 협업의 영향 요인 213 제1절 협업의 전제 조건 213 제2절 제도, 행태, 상호성 요인 214 1. 제도적 요인/214 2. 행태적 요인/216 3. 상호성 요인/217 제3절 과정과 연속체, 그리고 변수 간 상호 영향 218 제5장 정부 부처 간 협업을 위한 새로운 모형과 과제 219 제1절 협업행정 모형을 위한 전제 219 1. 인간 본성에 대한 전제/219 2. 행태적 요인에 대한 고찰/220 3. 인간 본성 구현의 장에 대한 전제: 공식․비공식적 제도/220 4. 협력의 전제 조건에 대한 이해/221 5. 주체별 협력의 비용과 편익 분포/221 6. 협력의 비용/223 제2절 협업행정 모형 224 1. 선행 조건/224 2. 제도 요인/225 3. 행태 및 상호성 요인/226 제3절 협업행정을 위한 구체적 과제 227 1. 선행 조건/227 2. 제도 요인/228 3. 행태 및 상호성 요인/230 참고 문헌/233 찾아보기/259 저자약력 김태은 고려대학교 대학원 행정학 박사 한국교통대학교 행정학과 교수 한국정책학회 총무이사, 연구이사 International Review of Public Administration 편집위원, 정부학 연구 편집위원, 국무총리실 정부업무평가위원회 전문위원 [주요 저서와 논문] 딜레마와 제도의 설계(공저) (대한민국 학술원 우수학술도서) 제도의 유사성과 이질성의 원인에 관한 연구, 공무원의 이기심에 대한 실증적 분석, 기술융합 하에서 규제조직 변화 요인에 관한 연구, When R&D matters for regional growth(공저)(한국연구재단 우수논문), 재화의 특성과 제도의 재생산, 정부규제의 변화와 지속 요인으로서 비의도된 효용(unintended utility) 외 다수 |