| 머리말 돌파국가를 집필하면서 내 스스로 “크게 보자, 멀리 보자, 깊게 보자”를 다짐해왔다. 왜냐하면 기존의 민주, 자유, 정의, 복지 등의 산업사회에 길들어진 용어가 지구(환경, 식량, 식수, 에너지), 생존가능성(지속가능성의 새로운 해석), 열린사회(개방성), 투명성, 삶의 본질(종교) 등의 용어로 점차 대체되고, 변화하고 있는 것을 느끼면서 한국사회뿐만 아니라 세계가 지금과는 다른 뭔가 새로운 질서가 형성되고 있다는 것을, 그리고 그러한 변화가 윤곽을 잡을 수는 없지만 우리 주변에서 이미 일어나고 있다는 것을 사람들이 어렴풋이 느끼고 있는 것이 아닌가라는 나름대로의 식견 때문이었다. 학생신분이 아닌 교수신분으로 대한민국의 수도에서 생활하게 된 시기가 2012년 총선과 대선이 이루어지는 해였다. 보수와 진보영역에서 각자 정권을 잡기 위한 노력의 하나로 한국사회의 방향에 대한 다양한 형태의 정치-경제-사회담론이 세미나 형식, 토론, 혹은 관련 연구소들을 통해서 이루어졌으며, 이는 정보정책과 도시정책만 연구해 온 필자에게 매우 신선한 충격으로 다가왔다. 국제도시 서울에 걸맞게 해외 유명학자나 전문가들을 초청한 프로그램들도 많았고, 서울대학교 행정대학원은 매주 월, 화 다양한 주제의 세미나를 열었었는데, 이 또한 한국문제와 새로운 연구트렌드를 파악하는데 큰 도움이 되었다. 수많은 사람들이 모여 있으니 자신들의 능력을 사고파는 다양한 형태의 지식시장이 형성되는 것을 보고 평소 확신했던 도시의 다양성과 창조성을 직접 체험할 수 있었다. 이 모든 움직임을 한 권의 책으로 담을 수는 없지만 한번 시도하기로 했다. 필자가 살아온 시기가 한국사회의 격동기 그 자체였을 뿐만 아니라 20세기 후반이라는 세기말과 겹쳐있기 때문에 이를 객관적으로 살펴본다는 자체가 하나의 큰 의미를 부여하기 때문이다. 1953년 6월 25일생이니 한국전쟁이 거의 끝날 무렵 태어났으며, 1960년 4․19혁명을 어린 나이로 이웃에서 벌어지는 무질서를 통해서 보았으며, 실비집이란 이름의 값싼 음식집을 통해서, ‘반공·방첩·재건합시다’를 통해서 5․16혁명 이후를 보게 되었으며, 대학입시 때 유신헌법을 공부했다. 대학 1학년 때 청계천에서《역사란 무엇인가》라는 문고판을 사서 읽었다. 군 생활을 동해안에서 마치고, 결혼하고, 대학원에서 공부를 하는 동안 사회문제는 점차 나에게서 멀어져 갔다. 이 책에 크게 다루고 있는 1997년 IMF 외환위기 때는 대학교수로 학생들을 가르쳤지만 이 사태가 얼마나 치명적인 것이었는지는 나와는 거리가 먼 것으로 여겼다. 1980년 광주민주화운동과 1987년 민주화운동은 학생과 시민들의 희생 위에서 가능했지만, 크게 문제의식을 가지고 본 것은 아니었다. 이렇게 기술하고 보니 필자의 삶 자체가 한국사회의 격동기였으며, 세계 역시 자본주의의 막바지에 이르는 숨 가쁜 여정을 달리고 있었음을 알 수 있다. 격동기는 변화의 조짐이며, 시대를 통괄하는 흐름이 있다는 것을 나이 들면서 점차 확신하고 있다. 2008년에 드러난 미국식 승자독식의 경제는 금융세계화나 첨단기술의 필연성이 아니라 정치적인 선택의 결과였다는 주장11 제이콥 해커·폴 피어슨 지음, 조자현 옮김, 부자들은 왜 우리를 힘들게 하는가?(21세기북스, 2012), p.471. 은 매우 의미심장한 것이다. 한국의 경우, 노무현 정부 때 가장 친기업적인 정책이나 법령이 제정되었다는 것도 새롭게 살펴 볼 일이다. 프랑스 전 대통령 니콜라스 사르코지(Nicolas Sarkozy)는 조지프 스티글리츠 등이 작성한 보고서 “GDP는 틀렸다”의 서문에서 “금융, 경제, 환경, 사회 재앙은 모두 인재(人災)이기 때문에 이를 막기 위해서는 사회조직의 운영원칙과 공공정책을 변화시켜야 한다. 변화를 위해서는 사고방식이나 생각의 틀, 가치관 등에 변화가 있어야 한다. 가치변화를 위해서는 행동의 결과를 표현하는 방식(예를 들면, 각종 통계지표 등)에 대변혁을 이루어야 한다”22 조지프 스티글리츠․아마르티아 센․장 폴 피투시 지음, 박형준 옮김, GDP는 틀렸다(동녁, 2011), p.5. 고 주장했다. 그러나 사르코지는 대통령으로 재선되지 못했다. IMF 이후 진보적인 노무현 정부시절에 신자유주의적 신공공관리론이 한국행정에 대대적으로 도입되었을 뿐만 아니라 나름대로 규범적인 규제관리기본법의 제정과 함께 입법화는 시키지 못했지만 사회갈등관리법을 도입하려고 했음에 대해 매우 혼란스럽게 바라보았고, 소통의 부재라고 엄청난 비난을 받은 이명박 정부 하에서 정치권의 만장일치로 협동조합기본법이 통과되는 한국 상황을 바라보면, 시대변화는 바로 걷지 못하고 비틀거리지만 갈 곳은 간다는 확신 하에서 나름대로 세상의 변화를 정리해보고 싶었다. 1987년 민주주의 체제는 군사정부에서 문민정부로 전환하게 만드는 결정적 계기를 만들었지만 새로운 정치․경제․사회질서를 만들기 위한 광범위한 합의를 담기보다는 정치체제, 특히 대통령의 강력한 권력에 대한 견제에 급급하다 보니 5년 단임 정부체제를 만드는 데 그쳤다. 이 체제는 정권교체를 통한 민주주의의 발전이라는 목적을 위해 노력할 수도 있지만 5년 단임이 가져올 수 있는 장기적인 국가비전 설정의 미비, 정책의 단절성, 관료권력의 통제 불가능성 등의 문제점을 해결할 수 있는 방안을 만들지 못했다. 1997년 IMF 외환위기는 1980년대부터 한국경제가 국가독점체제에서 벗어나 신자유주의로 나아가야 한다는 일부 공무원과 학자들의 주장과 정책을 체계적으로 검토하고 검증하고 새로운 대안을 찾기 위한 사회적 합의 노력의 부재가 만들어낸 비극이다. IMF에서 빌린 돈을 갚았다고 해서 IMF 체제가 끝난 것은 아니다. 아주 짧은 기간 동안에 일어난 국가경제의 위기와 이를 극복하는 과정에서 나타난 국민들과 기업들의 정신적, 물질적 피해는 상상을 할 수가 없다. 그렇지만 아무도 책임을 지지 않은 채 그 후유증은 2013년에도 여전히 진행 중이다. 한국에서 자본주의가 본격적으로 논의된 것은 IMF 체제 이후다. 국가주도 경제체제에서 대기업중심 경제체제로 전환한 시기가 IMF 체제 이행기이기 때문이다. 1997년의 IMF 외환위기, 2008년 세계금융위기를 통해서 자본주의는 그 자신의 탐욕으로 인해 자신의 모든 물적, 정신적 기반을 붕괴시켜 결국에는 파멸로 이끌 것이라는 슘페터의 예언이 실현될 수 있다는 불안감을 안겨주었다. 기업은 수확체감법칙을 전제로 하기 때문에 끊임없이 비용이 투여되며, 따라서 비용 절감을 위한 모든 방법을 동원한다. 고용 없는 성장이란 용어는 수확체감 하에서 기업이 성장하는 방법을 말한다. 그 결과 자신의 생산품을 소비하는 자신의 노동자를 축출하고 결국에는 소비자 없는 생산체제라는 극단적인 경우로 나아간다. 기존의 체제를 근본적으로 변화시키려고 할 경우, 나타나는 질서와 혼돈 사이의 롤러코스터에서 정부가 끊임없이 방황하게 되면, 경제는 양극화와 저성장 상황으로 서서히 빠져들게 된다. 한국의 경우, 국가개발체제를 이끈 박정희 정부의 종언과 함께 시작된 전두환 정부의 대외개방정책(수출드라이브정책과는 성격이 다름)은 물가안정 속의 경제성장을 이루었지만 전반적인 체제전환을 이루기 위한 사회개혁과는 거리가 엄청 멀었다. 이후 노태우, 김영삼, 김대중, 노무현, 이명박 정부를 거치면서 5년 단임제 정부 운영방식의 정립이 제대로 마련되지 않은 채 각종 핵심 정책들의 비연속성은 정부정책의 입안과 집행에 큰 혼란을 가져왔으며, 여전히 과거 제왕적 대통령제 정부운영방식의 틀 속에 존재하는 공무원집단, 이미 국가의 통제에서 벗어난 대기업집단, 그리고 과거 보스중심 정치에서 벗어났지만 스스로의 가치 정체성을 갖지 못하고 있는 정치집단에 의해 운영되는 국가는 IMF 외환위기와 IMF 체제를 겪는 큰 혼란 속에서도 국가가 나아가야 할 새로운 방향을 정립하지 못한 채 표류해왔으며, 그 결과 경제양극화, 가계부채, 실업률과 고령화, 인구감소, 사회부조리라는 매우 심각한 경제사회문제에 직면하게 된 것이다. 2012년 대선에서 경제민주화, 복지, 그리고 일자리 창출 문제가 전면에 나선 것도 여전히 강력한 영향력을 발휘하는 정부-대기업-정치중심의 국가운영방식에서 벗어나 보다 광범위한 참여와 자율을 바탕으로 한 사회․경제질서의 제도화를 요구한 것이라 볼 수 있다. 이 책은 이러한 역사적 고민을 바탕으로 자유, 민주, 그리고 자율적 경제체제의 구축이 한국에서 어떻게 하면 가능할 것인가에 대한 한 행정학자의 성찰의 결과다. 돌파국가란 위기를 단번에 뛰어넘는 슈퍼맨 같은 국가를 의미하지 않는다. 우리 사회에서 나타나고 있는 사회운영 비용을 줄이면서, 동시에 사회적 편익을 높이는 방법들에 많은 주의를 기울여 이러한 방법의 도입가능성과 확대를 정책적으로 지원하고 이의 성과를 많은 사람들이 스스로 보게 하여 기존의 사고와 행태를 버리고 새로운 질서형성에 동참하도록 만드는 것이 돌파국가다. 지금까지 대부분의 국가들은 부분적인 개선을 위한 미시정책들에 주의를 기울여 왔다. 그러나 이러한 미시정책들이 제대로 작동하지 않는 것은 국가체제를 이루는 수없이 많은 정책과 제도들 간의 불협화음 때문이다. 일례로 1970년대의 산아제한 정책과 관련된 업무가 완전히 사라진 것은 2013년 초다. 2000년대 가장 핵심적인 사회정책의 하나가 출산장려정책이었다. 이처럼 우리 사회에는 많은 시대착오적인, 저항하는, 아무런 실효성이 없는 장치들이 남아 있으며, 이를 전담하기 위해 수많은 공무원과 예산이 투입되고 있다. 우선 이를 제거하는 작업이 선행되어야 하며, 국가체제를 이루는 요소인 장치들 간의 상호관련성을 파악할 수 있는 작업이 이루어지면서 국가정책의 실효성을 전체적으로 파악할 수 있도록 만들어나가고, 이러한 노력들이 효과가 있다고 여겨져야만 국민과 기업은 자발적으로 움직이게 된다. 즉, 국가라는 거대한 바퀴가 제대로 움직일 뿐만 아니라 가속도를 내게 되는 것이다. 이러한 견인역할을 하는 것이 대통령의 리더십이다. 과거 전선을 통해 흐르는 전기를 활용하는 다양한 기기, 도구들에 의해서 근대산업체제가 구축되었듯이, 이제는 무선통신기반을 통해서 기존의 모든 기기와 장비, 콘텐츠와 아이디어들이 결합되고 있다. 새로운 산업혁명, 사회혁명이 시작된 것이다. 이 혁명의 원천은 수확체증법칙에 의해서 나타나고 있다. 오랫동안 경제학의 핵심과제인 ‘성장은 어떻게 해서 일어나는가’에 대한 연구업적을 통해 2012년 노벨경제학상을 수상한 폴 로머(Paul Romer)는 과거와 같은 자본, 노동, 토지가 아니라 인간의 아이디어가 성장의 핵심이라고 주장했다. 수확체감의 시대에서 수확체증의 시대전환을 의미하는 선언인 것이다. 문제는 기업에서 일어나는 수확체증은 순기능도 있지만 승자독식에 의한 독점체제라는 부작용을 낳고 있다는 것이다. 이에 대한 해결책은 경제학에서는 나오고 있지 않지만 이미 컴퓨팅분야에서는 해커윤리라는 새로운 노동윤리, 돈의 윤리, 그리고 새로운 사회윤리를 만들어내고 이를 실현하고 있었다. 오픈소스 소프트웨어 운동과 크리에티브 커먼스를 중심으로 일어나고 있는 개방과 공유, 참여와 협업, 그리고 창조성을 바탕으로 한 웹 2.0 정신에서 새로운 사회질서를 위한 가치체계가 형성되고 있는 것이다. 이러한 움직임은 비단 소프트웨어에만 국한되는 것이 아니라 제품생산에도 적용되고 있는데, 오픈소스 하드웨어로 발전하면서 기존 산업사회의 수확체감법칙을 과감히 부수어 나가고 있다. 이러한 열린사회의 움직임을 총체적으로 표현한 용어가 사회적 수확체증법칙이다. 이미 1970년대에 에른스트 슈마허(E. F. Schumacher)가《작은 것이 아름답다》에서 주장한 생산과 소비패턴의 변화가 이제 나타나고 있는 것이다. 세상은 부와 물질에서 인간중심의 사회로 변화하고 있다. 이러한 시대적 움직임을 한국사회에 뿌리내리는 가장 확실한 방법이 사회적 수확체증법칙에 바탕하여 한국을 디자인하자는 것이다. 이것이 돌파국가의 핵심내용이다. 이 책은 21세기 한국사회의 정치-행정-사회제도를 디자인하기 위한 것이다. 행정학연구에서 좀 더 범위를 넓혀 정치와 행정, 그리고 경제와 사회에 관한 한국모델의 형성과 제도화에 관한 연구다. 연구의 시발은 IMF 외환위기 10년 후인 2007년에 행정에 관한 당시 필자의 생각에서 출발한다. 필자는 이 생각이 ‘철학의 빈곤’을 갖고 있다고 반성을 한 후, 다시 1997년 외환위기의 원인과 처리과정, 그리고 결과를 검토하고, 이후 한국정부가 겪는 문제점들을 분석하였다. 여전히 한국사회를 괴롭히고 있는 IMF 후유증을 해결하고, 새로운 사회경제체제를 구축하기 위한 한국모델은 어떠해야 하는가에 관한 논리를 만들기 위해, 21세기 한국에 새로운 영향을 미칠 수 있는 세계적인 트렌드를 살펴보고, 성장의 중심축을 대기업 중심에서 벗어나 우리사회가 만들어내고 있는 작지만 혁신적 노력의 근간을 이루는 ‘사회적 수확체증’ 현상에 많은 관심을 두었다. 오늘날 실타래같이 얽힌 국가사회문제도 내면을 살펴보면 일정한 패턴의 중복성에 의해 나타난 것이라고 볼 수 있다. 따라서 과거의 지식을 통해 반복되고, 증폭되는 현상을 살펴보고, 이것이 오늘날 어떤 모습으로 나타나는가를 파악하고, 아울러 새로운 패턴이 변두리에 있지만 스스로 나타내는 모습을 발견함으로써 돌파전략을 마련할 수 있는 것이다. 국민의 주의와 관심을 혼돈에 묶어 둘 것이 아니라 새로운 긍정적 일탈자들의 성공사례를 통해서 이들의 자기조직화에 힘을 보태주고, 서로 공명하면서 자생력을 갖도록 만드는 돌파전략이 매우 절실한 시점이다. 차 례 어느 대통령후보에게 보낸 편지 Chapter 1 1. 5년 단임 정부의 비극 17 2. 어느 대통령후보에게 보낸 편지 20 1) 국민들은 대통령으로부터 무엇을 기대하고 있는가: 대통령의 국정철학…20 2) 대통령후보는 국가운영에 있어서 무엇을 중시해야 하는가:국정운영 원칙…22 (1) 인재등용을 위한 일관된 인사정책의 마련_22 (2) 민족의 정통성 회복과 국민의 내재적 에너지 결집_23 (3) 자율과 참여의 중시_23 (4) 부정부패의 방지_24 3) 국민은 새로운 대통령으로부터 무엇을 기대하고 있는가: 국정수행의 성과…25 (1) 국민 세금의 가치 제고_25 (2) 국민행복지수 고양_26 (3) 경제성장에 앞선 사회정의_27 (4) 교육과 사회적 약자보호_29 4) 확립된 리더십만이 국민을 행복하게 만든다…31 축적된 기억을 통해서 본 IMF 외환위기 Chapter 2 1. IMF 외환위기 원인 39 1) 기아부도사태를 통해서 본 과도기 국가체제의 혼란…47 2) 신문기사를 통해서 본 IMF 외환위기 원인과 협상과정…52 2. 김대중 정부의 IMF 체제 이행과정 82 1) IMF 체제 이행 제도화…83 (1) 비상경제대책위원회 발족_83 (2) 노사정위원회 설치_85 2) IMF 체제 이행과정과 평가…86 (1) 공공개혁_92 (2) 금융개혁_92 (3) 노동개혁_93 (4) 기업개혁_94 3. 2012년 외환위기 15년의 결과 101 1) 정치 역량은 여전히 부족하다…102 2) 사고의 방향을 바꾸지 못하고 있다…107 (1) 오류 1: 대기업 지원정책에 의한 국가경쟁력 확보_109 (2) 오류 2: 대기업과 모든 벤더의 수직적 관계_111 (3) 오류 3: 대기업의 폐쇄적 연구개발과 생태계 조성_112 4. 끝나지 않은 IMF 외환위기: 경제민주화 논쟁 113 1) IMF 체제 이행의 후유증…113 (1) 노동권의 쇠퇴_113 (2) 재벌(독과점 대기업 집단)중심 경제체제의 구축_116 2) IMF 체제 이행 15년의 결과: 2013년 맥킨지 보고서…119 3) 정치권의 경제민주화 논리…122 (1) 유종일의 경제민주화 논리_124 (2) 김종인의 경제민주화 논리_125 4) 대선과정에서 나타난 경제민주화 논쟁…129 IMF 외환위기 이후 새로운 사회변화 Chapter 3 1. 사회 예측 역량의 필요성 강조 141 1) 트렌드가 갖는 중요성…141 2) 트렌드를 주도하는 다양한 미래연구기관들…147 (1) 세계미래회의_147 (2) 세계경제포럼_149 (3) 신경제재단(nef)_152 2. 국가차원(국회 혹은 정부)의 역량 강화 154 1) 국회의 정책평가 역량 강화…154 2) 싱크탱크의 역할 증대…158 3. 웹 2.0 패러다임의 정부 내 확산 163 4. 도시연구의 중요성 확대 173 1) 도시 패러다임의 변화…178 2) 제인 제이콥스의 도시이론…181 3) 도시의 핵심은 인적자원…184 5. 소셜 미디어를 통한 자기조직화 운동 확산 188 1) 소셜 미디어를 통한 자기조직화 사례…190 (1) 인터넷정치 실험: 노사모_190 (2) 리눅스형 정책개발 아이디어: 이문옥 웹사이트_190 (3) 트위터를 활용한 자기조직화: 대나무 숲 운동_191 2) 새로운 질서형성 플랫폼으로서의 소셜 미디어…196 3) 사회평등을 이루는 새로운 접근방법:베네수엘라의‘엘 시스테마(El Systema)’…204 6. 새로운 사회적 공간의 등장 208 돌파국가를 위한 논리 Chapter 4 1. 국가는 왜 실패하는가? 217 2. 사회적 수확체증법칙: 새로운 성장동력 227 3. 왜 돌파국가인가? 241 돌파국가를 위한 디자인 Chapter 5 1. 5년 단임제도의 선순환 구조 만들기 248 1) 국가미래 디자인은 연속성을 가져야 한다…248 2) 핵심 국정과제는 승계되어야 한다…250 (1) 합리적 개혁정책의 추진_252 (2) 스몰스텝 전략_253 (3) 협력과 통합의 리더십_253 3) 부패방지 및 공적사회 안정을 위한 장관임기보장…254 4) 적극적 인사제도 확립…260 5) 대통령의 리더십은 국민의 힘을 신뢰하는데서 나온다…263 2. 제도로서의 정당과 국회의 역할 강화 267 1) 다당제에 의한 연정체제 필요성…268 2) 입법영향평가제도 도입…272 3) 택시법 거부권 파동을 통해서 본 입법영향평가제도의필요성…279 (1) 정치가 문제다_280 (2) 정부는 정확한 데이터를 공개하라_282 (3) 가장 핵심적인 요인을 중심으로 해법을 마련하라_285 3. 행정의 창조적 파괴 288 1) 구조개혁보다 장치정비가 더 중요…289 2) 데이터중심의 정책과정…297 3) 행정기관의 창조적 파괴…304 4. 사회적 수확체증 기반의 경제체제 312 1) 성숙한 정부를 위한 경제모델…313 2) 경제성장동력으로서의 도시…319 3) 사회정책으로서의 과학기술…331 4) 사회적 수확체증법칙이 통하는 자율경제…339 (1) 중소상공인을 위한 사회적 금융시스템 마련_341 (2) 중소상공인의 역할 재조명_348 (3) 확산되는 공유경제_355 (4) 신경제의 구조: 자율��공유��활력(분위기)_357 저자약력 김영삼 이 메 일: yskim@deu.ac.kr 블 로 그: yskim.blogi.kr 웹사이트: yskim.kimsq.co.kr 1953년 부산에서 출생, 부산에서 초․중․고등학교를 졸업, 서울대학교 사범대학, 서울대학교 행정대학원, 대학원 행정학과를 졸업(행정학박사)했다. 동의대학교 행정학과 교수로 재직(1986~현재) 중이며, 시라큐스 대학교 맥스웰 행정대학원 기술 및 정보정책 연구소에서 객원연구원(1995.3~1996.2), 부산의 싱크탱크인 부산발전연구원 원장(2005.3~2008.2), 서울대학교 행정대학원 초빙교수(2012.3~2013.2)를 역임했다. 한국행정학회 학회정보화위원장, 전자정부 연구회 회장, 한국정책학회, 한국정책분석평가학회, 한국지방정부학회 이사 등을 역임했다. 행정고시, 입법고시 출제위원 및 행정자치부 등 중앙부처 자문위원도 역임했다. 정보정책으로 학문연구를 시작했으며, 이후 도시정책과 국가정책 연구도 함께 해오고 있다. 주요 논문 및 보고서로는 지역간 정보화격차분석(학위논문), 서비스사이언스의 등장이 행정서비스연구에 미치는 함의, 오프소스 운동이 행정운영 패러다임에 미치는 영향, 인터넷으로 인한 정부구조 및 공공서비스체계의 변화와 대응력 등이 있으며, 주요 저서로《정보체계론(편역)》,《정보사회와 정보화정책(공저)》,《새행정학(공저)》,《부산, 도시 그리고 변화》 등이 있다. |