| 머리말 정부의 정책은 항상 합리적인가? “정부의 정책은 항상 올바르기 때문에, 국민들은 이에 반드시 순응해야 할 것인가? 아니면, 정부의 정책이 정책대상자들의 의사에 반하기 때문에 불응해야 할 것인가?” 국민들(정책대상집단)이 정부정책에 대해 불응한다는 의미는 두 가지로 정리해 볼 수 있다. 한 가지는 정부의 비정상적이고 잘못된 정책결정에 의한 제도적인 결함에 따른 정책대상자의 불응(즉 정부의 비합리적인 정책결정에 대한 정책대상자의 합리적 불응)이고, 다른 한 가지는 정부정책이 올바르고 합리적이며 제도적인 결함이 없음에도 불구하고, 정책대상자의 개인적인 선호나 이기적인 회피에 의한 불응(즉 정부의 합리적인 정책결정에 대한 정책대상자의 비합리적 불응)이 있다(하상근, 2010a, 2010b). 그러나 보통 국민 대다수가 지속적으로 장기간 불응할 경우에는 전자로 인한 불응의 가능성이 높다. 왜냐하면 만약 후자로 인한 불응 행태라고 가정한다면(즉 정부정책이 합리적이라면), 비록 처음에는 일부 국민(정책대상자)들이 불응의 행태를 보일지라도, 올바르고 합리적인 정책이기 때문에 시간이 지나면서 자연스럽게 순응의 행태로 바뀌어야 하기 때문이다(왜냐하면, 정부정책에 대해 모든 정책대상자가 일시에 찬성하고 순응하기가 어렵기 때문이다). 지금까지 우리나라 사회보장정책의 결정 과정은 객관적인 조건 및 국민들의 요구에 대한 공론화 과정을 거쳐 합리적인 제도 마련이나 구체적인 서비스 프로그램의 시행으로 나타나지 않고, 보통 정치적 필요와 목적이 우선시되면서 형식에 그치거나 복지정책의 기본적 원칙조차 무시한 편의적인 방법으로 이루어졌다(이태복ㆍ심복자, 2006). 그리하여 국민들의 요구나 수요, 그리고 정책의 목표와는 많은 괴리가 발생하고, 이런 제도를 시행하고 있다는 ‘보여 주기식 메뉴’들이 즐비하게 되었다. 그러나 이렇게 성립한 사회보장정책의 경우, 국민들은 더 이상 받아들일 수 없다는 것이 정책불응의 행태이다. 그렇다면 국민들은 왜 정부정책에 대해 불응의 행태를 보이고 있는가? 이는 정부정책에 대한 무관심한 행태(무조건적 추종이나 침묵)는 공공의 해악이라는 것이며, 따라서 정부의 비합리적인 정책에 더 이상 비합리적인 순응을 해서는 안 되며, 합리적인 선택에 따른 불응을 해야 한다는 것이다. 즉 국민은 국정 운영의 주체로서 순응해야 할 때에는 반드시 순응하고, 불응해야 할 때는 반드시 불응해야 한다는 것을 의미한다. 즉, “예(yes)”라고 해야 할 경우에는 반드시 “예”라고 해야 하고, “아니오(no)”라고 해야 할 경우에는 “아니오”를 해야 하는데, 무조건 “예”라고 한다든지 무조건 “아니오”를 할 경우에는 우리가 바라는 올바른 시민사회-거버넌스(governance)가 될 수 없다는 것이다. 그렇다면 만약 비합리적인 정부정책이 지속적으로 이루어질 경우, 우리는 어떻게 대응해야 할 것인가? 이에 대한 대답은 간단하다. 즉 우리는 정부정책의 비합리적인 부문이 어디에 무엇이 있으며, 지금까지 왜 변하지 않았는지, 앞으로 정부는 어떻게 변해야 할 것인지 밝혀내야만 할 것이다. 이 책은 정책불응에 대한 해답을 얻기 위한 과정의 일환으로, 우리가 정책불응(순응)을 이론적으로 어떻게 이해하고, 실제 국민(정책대상자)들이 어떻게 불응하고 있는가를 실증적인 사례에 적용시킴으로써, 정부정책에 대한 불응과 순응에 대해 올바른 사고를 제시하고 있다. 이 책의 구성은 크게 정책불응에 대한 이론 부문과 경험적 연구 부문으로 이루어져 있다. 제1부에서는 정책불응의 이론 부문에 해당되는데, 정책불응의 의의(제1장), 정책불응의 설명이론(제2장), 정책불응의 유형 및 불응 행태(제3장), 그리고 정책불응의 영향 요인 및 순응 확보 수단(제4장)을 다루고 있다. 제2부에서는 정책불응에 대한 필자의 논문들을 수록했는데, 한국행정학보(한국행정학회),한국정책학회보(한국정책학회), 지방정부연구(한국지방정부학회) 그리고 한국정책과학학회보(한국정책과학학회)에 게재되었던 논문들이다. 특히 한국정책학회보에 게재된 제5장의 논문은 한국정책학회에서 저자에게 학술상의 영예를 안겨 주기도 했다. 이 책의 한계로는 책의 구성을 정책불응의 이론 부문(제1부)과 정책불응의 경험적 연구 부문(제2부)으로 구분한 단순한 사례모음집이 될 수 있다는 것과, 적용 사례의 경우 국민연금정책과 성과급제도라는 두 가지 사례밖에 들지 않았다는 점 등이 우려된다. 그리고 많은 부분을 기존의 저서와 논문에 크게 의존하여 정리되었음을 분명하게 밝힌다. 끝으로 대학원 과정에서 학문적 정향을 일깨워 주신 서울과학기술대학교 남궁근 교수님과, 저자가 몸담고 있는 울산대학교 김선호ㆍ편상훈 학과장님과 이병철 교수님을 비롯한 여러 교수님, 그리고 제2부 정책불응의 경험적 연구 부문에 수록되어 있는 각 논문들의 심사 과정에서 질적인 향상을 위해 꼼꼼하게 심사평을 해 주신 익명의 심사위원님들께 깊이 감사드리며, 특히 이 책을 출판할 수 있도록 동기 부여를 해 주신 대영문화사 임춘환 사장님께 감사드린다. 2011년 1월 하 상 근 차 례 PART_1 정책불응의 이론 제1장 정책불응의 의의 13 제1절 정책대상집단의 정책불응 13 1. 정책불응의 개념/14 2. 정책대상집단의 정책불응/19 제2절 정책불응(순응)의 주체 20 1. 공식적 정책집행자/21 2. 정책대상집단/25 3. 중간매개집단/30 제3절 정책불응 기준의 상대성(불응 판단의 어려움) 32 제2장 정책불응의 설명이론 34 제1절 합리적 선택모형 35 제2절 억제모형 38 제3절 조세회피모형 40 1. 조세회피의 개념/40 2. 조세회피 행태의 영향 요인/41 3. 연구 결과의 검토/42 제4절 학습이론모형 45 제5절 정의모형 48 제6절 적응모형 49 제3장 정책불응의 유형 및 불응 행태 53 제1절 정책불응(순응)의 유형 53 1. 소그(J. A. Sorg)의 유형/53 2. 노화준의 순응 유형/57 3. 저자의 불응(순응) 유형/58 제2절 정책불응의 행태 61 1. 의사 전달의 왜곡(고의적 조작)/62 3. 지연/63 3. 정책의 임의 변경/63 4. 부집행/64 5. 형식적 순응 혹은 잠재적 불응/65 6. 정책 자체의 취소나 변경을 위한 시도/65 7. 정책에 대한 정치갈등 행위(저항)/66 8. 서류상의 순응/67 제4장 정책불응의 영향 요인 및 순응 확보 수단 69 제1절 정책불응의 영향 요인 69 1. 선행 연구에서의 영향 요인 검토/70 2. 저자의 영향 요인 분류/85 제2절 순응 확보 수단 94 1. 정당성: 권위에 대한 신뢰/97 2. 유인 또는 보상/98 3. 강제력/99 PART_2 정책불응의 경험적 연구 제5장 정책집행의 불응 요인에 관한 연구 103 제1절 서 론 103 제2절 정책집행의 불응과 성과급제도 106 1. 정책집행자의 불응/106 2. 성과급제도의 문제점과 국내외 연구 동향/109 제3절 경험적 연구를 위한 조사설계 112 1. 성과급제도에 대한 불응의 개념화와 조작화/112 2. 불응 영향 요인(독립변수)의 조작화/113 제4절 실증적 조사 결과의 분석 118 1. 정책불응(종속변수) 및 불응 요인(독립변수)에 관한 현황/118 2. 규범적 불응에 대한 인과분석: 성과급제도의 불응(폐지)여부에 대한 회귀분석/128 제5절 결론: 성과급제도의 불응 요인에 대한 정책적 함의 129 제6장 정책대상집단의 불응에 관한 경험적 연구 135 제1절 서 론 135 제2절 국민연금정책과 정책불응 137 1. 정책불응의 개념/137 2. 국민연금의 제도적 문제점과 행태적 결과로서의 정책불응/138 3. 국민연금정책에 대한 불응의 의미(개념적 정의)/141 4. 국민연금정책에 대한 연구자의 불응 분류 모형/143 제3절 실증적 연구를 위한 분석 모형과 조사설계 146 1. 연구의 분석 모형/146 2. 종속변수(불응)의 개념화와 조작화 및 변수 목록/147 제4절 실증적 조사 결과의 분석 149 1. 불응에 관한 응답 결과의 특성/149 2. 불응의 유형별 인과분석 결과(로지스틱 회귀분석)/152 제5절 결론: 국민연금정책의 불응 요인에 대한 정책적 함의 157 1. 적극적 불응(미가입 및 납부 예외 문제)과 관련된정책적 함의/157 2. 소극적 불응(소득 하향 신고)과 관련된 정책적 함의/158 제7장 정책불응의 현황 및 불응 요인의 상대적 영향력 검증 159 제1절 서 론 159 제2절 정책불응과 국민연금정책의 불응 행태 162 1. 정책불응의 개념/162 2. 불응 영향 요인의 검토/163 제3절 실증적 연구를 위한 조사설계 166 1. 국민연금정책에 대한 불응의 개념화와 조작화/166 2. 독립변수의 조작화/166 제4절 국민연금정책의 불응 현황과 불응 요인의 상대적영향력 검증 168 1. 표본의 특성/168 2. 불응(종속변수) 및 불응 요인(독립변수)에 관한 현황/170 3. 정책불응에 대한 불응 요인의 상대적 영향력 검증(판별분석)/181 제5절 결론: 연구 결과의 시사점 및 정책적 함의 185 제8장 정책대상집단의 불응 요인에 관한 종단연구 189 제1절 서 론 189 제2절 정책불응과 국민연금정책의 불응 행태 191 1. 정책불응에 대한 경험적 연구/191 2. 국민연금정책의 불응 행태/193 제3절 실증적 연구를 위한 조사설계 197 1. 변수의 개념화와 조작화 및 변수 목록/198 2. 조사설계상의 특징/200 제4절 경험적 조사 결과의 비교 분석 201 1. 연구 시점별 불응의 비교 분석/201 2. 국민연금정책의 불응 요인에 관한 비교 분석/205 제5절 결론: 국민연금정책의 불응 요인에 대한 정책적 함의 210 1. 적극적 불응(미가입 및 납부 예외 문제)과 관련된정책적 함의/211 2. 소극적 불응(소득 하향 신고)과 관련된 정책적 함의/212 제9장 국민연금정책의 불응에 관한 추세적 비교 연구 214 제1절 서 론 214 제2절 정책불응의 영향 요인과 국민연금정책의 불응 행태 216 1. 정책불응의 설명이론과 영향 요인/216 2. 국민연금정책의 문제점 및 불응 행태/221 제3절 정책불응의 비교 연구를 위한 조사설계 225 1. 연구의 모형/226 2. 종속변수의 개념화와 조작화/227 제4절 실증적 연구 결과의 분석 228 1. 표본의 특성/228 2. 연구 시점별 정책불응(종속변수) 및 불응 요인(독립변수)의응답 결과 비교 분석/230 3. 정책불응에 대한 불응 요인의 판별력 비교 분석/235 제5절 결론: 연구 결과에 대한 정책적 함의 241 1. 연구 결과에 대한 정책적 함의/241 2. 연구의 한계/244 부록: 설문지/245 참고 문헌/259 찾아보기/276 저자약력 하상근(河相劤) [학 력] 경상대학교 행정학과 졸업 경상대학교 대학원 행정학석사(공공정책 전공) 경상대학교 대학원 행정학박사(공공정책 전공) [경 력] 한국정책학회 학술상 수상(2006년, 논문 부문) 경상대학교 사회과학연구원 학술연구교수 역임 창원전문대학 행정과 겸임교수 역임 경상대학교, 전남대학교, 인제대학교, 동의대학교, 경남과학기술대학교,한국방송통신대학교 등 시간강사 현, 한국정책학회, 한국행정학회, 한국정책과학학회, 한국지방정부학회,한국지역개발학회 회원 현, 울산대학교 객원교수 [주요 저서 및 논문] 정책불응연구 한국의 지역사회 인구변동(공저) 정책집행의 불응 요인에 관한 연구: 공공기관에서의 성과급제도를 중심으로 지역 간 인구이동의 실태 및 요인에 관한 연구 출산 감소의 요인과 대응 방안에 관한 연구 국민연금정책의 불응에 관한 추세적 비교 연구 외 |