| 머리말 발간사 디지털 융합 시대의 도래를 준비하기 위해 방송통신위원회가 출범한 지 4년이 지났다. 그러나 아이폰 쇼크로 대변되는 방송․통신․인터넷 부문의 침체와 미디어법의 통과에 따른 논란은 디지털 융합 시대의 바람직한 방송통신 정책 담당 정부조직과 정책 방향에 대한 논의를 촉발하고 있다. 이러한 논의들에 대한 이해와 바람직한 결론 도출에 필요한 기초 정보들을 담는 작업으로서, 서울대학교 행정대학원 정보통신행정연구소는 <방송통신 정책과 조직>이라는 연구총서 시리즈를 발간하게 되었다. 이 연구총서 시리즈는 디지털 융합환경에서 방송통신 정책과 쟁점들에 대한 전문가 박상인 외 다섯 명의 논의를 묶은 제1권 ????방송통신 정책과 쟁점????, 방송통신위원회, 미국 연방통신위원회(FCC), 캐나다 방송통신위원회(CRTC)의 심의 및 의결 과정을 다룬 방송통신위원회 김정태 과장의 제2권 ????한국, 미국, 캐나다 3개국의 방송통신 주무기관 비교 연구????, 그리고 방송통신위원회 설립의 준거틀로 고려되었던 미국 연방통신위원회와 방송통신위원회의 조직과 권한에 대해 비교법적 관점에서의 연구인 지성우 교수의 제3권 ????한국의 방송통신위원회와 미국 연방통신위원회(FCC)에 대한 비교법적 연구???? 등 세 권의 책으로 구성되었다. 연구총서가 적시에 출간될 수 있도록 열과 성을 다해 주신 집필자분들께 다시 한 번 감사드린다. <방송통신 정책과 조직> 연구총서 시리즈가 출간되기까지 많은 분의 도움이 있었다. 정보통신행정연구소의 최슬기 조교와 서울대학교 행정대학원 박사과정의 장경아 씨가 저자들과 대영문화사 사이에서 연구총서 작업의 연결 고리 역할을 성실히 수행해 주었다. 또한 연구총서 시리즈의 출판을 흔쾌히 수락해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님과 실무 책임자로 노고를 아끼지 않은 정재훈 과장님의 도움이 없었다면 적시에 출간이 불가능했을 것이다. 아울러 원고의 수정과 편집을 도와 준 대영문화사의 편집부에도 지면으로나마 감사의 말씀을 드린다. 끝으로, 많은 분의 수고와 도움으로 출간하게 된 <방송통신 정책과 조직> 연구총서 시리즈가 디지털 융합 시대의 바람직한 방송통신 정부조직과 정책 방향에 대한 실마리가 될 수 있기를 기대한다. 2011년 12월 박상인 서울대학교 행정대학원 교수 정보통신행정연구소 소장 머리말 우리 헌법상 표현의 자유는 민주 체제에서 불가결한 본질적 요소이며, 사회구성원이 자신의 사상과 의견을 자유롭게 표현할 수 있도록 하기 위한 민주사회의 토대이다. 만일 사상의 자유로운 교환을 위한 열린 공간이 확보되지 않는다면 민주정치는 결코 기대할 수 없기 때문에 표현의 자유는 다른 기본권들보다도 훨씬 강한 보호를 받아왔다. 표현의 자유가 본격적으로 논의되기 시작한 지난 수백 년 동안 사상과 의견을 표현하고 교환하는 주된 매체는 단순한 인쇄물에서 신문․라디오․TV방송․인터넷 등으로 진화해 왔다. 그동안 세계 각국에서 표현의 자유 법리는 표현 매체의 기술적 진화에 대한 인식과 반응을 수용하여 자율과 규제를 병행하며 변화해 왔다. 최근 인터넷상 전자게시판, 블로그(blog), SNS, Web TV 등에 의한 표현의 자유가 확산되면서 방송과 통신으로 양분되었던 전통적인 미디어의 구분이 더 이상 유효하지 않은 제3의 중간 영역, 즉 개인 통신의 성격을 가지는 방송 유형과 기존의 매스미디어에 버금가는 사회적 영향력을 가지는 통신 유형이 발생하게 되었다. ‘방송․통신의 융합’은 이렇게 현재의 경제 섹터들 간 기술적․경제적 경계가 모호해지는 현상을 말하며, 네트워크․서비스․기업조직 등 세 가지 측면에서 진행된다고 한다. 향후 미디어 관련 기술의 발전으로 인해 표현 매체의 진화와 새로운 매체의 등장은 지속적으로 진행될 것이다. 따라서 새로운 매체에 의한 표현의 자유의 표출 양식을 기존의 법리로, 더욱이 특정한 의도를 가지고 제한하는 것은 바람직하지 못하며, 가능하지도 않다는 것이 과거로부터의 경험이다. 이러한 의미에서 보면 표현의 자유의 헌법적 보장이라는 근본적인 취지에 기초하여 끊임없이 진화하는 매체의 기술적 특성을 신속․정확하게 수용할 수 있도록 합리적인 범위 내에서 규범의 논리적 일관성과 유연성을 유지할 수 있도록 하는 것이 현대 헌법학에 부여된 새로운 과제일 것이다. 헌법학자인 본인이 표현의 자유, 그 중에서도 특히 방송과 통신 영역에 관심을 가지게 된 기회는 너무도 우연히 찾아왔다. 법과대학원을 졸업하고 입대한 군생활 중 전혀 예상치 못했던 정훈 특기를 부여받아 3년간 신문과 방송을 제작하고 신문사․방송사 관련 업무를 처리하면서 매스미디어의 매력에 빠졌었다. 전역 후 독일 유학을 준비하던 1998년 ‘방송․통신의 융합’이라는 현상을 접하고 새로운 제3의 기본권 체계를 구축할 수도 있겠다는 희망을 가졌다. 독일의 리델(Eibe Riedel) 교수님 역시 첫 만남에서 흔쾌히 이 주제를 받아들이셨다. 그 후 몇 년간 표현의 자유에 대한 기초 이론과 방송․통신 제도 및 세계 각국의 규제․정책의 문제에 대해 다양한 주제로 공부할 수 있는 기회를 가지게 되었다. 귀국 후 방송․통신 융합의 문제가 본격화되면서 방송위원회, 정보통신부, 정보통신정책연구원, 방송․통신 관련 사업자, 관련 단체들과 다양한 협의를 통해 관련 분야에서 이해의 폭을 넓힐 수 있었고, 1년여의 방송위원회 연구위원 재직 기간 중에는 정책․규제기관에서의 실무를 경험할 수 있게 되었다. 대학에 부임한 이후에도 주로 표현의 자유 관련 이론을 계속 공부하고 있지만 그야말로 자고나면 새로운 기술과 이슈가 제기되기 때문에 잠시도 방심할 수 없는 일상이다. 미디어 분야는 물론이고 다른 헌법 분야에서도 평소 ‘이론적 측면이나 원칙은 양보할 수 없지만, 제도의 문제는 해당 국가의 사회적 환경과 시대 가치에 따라 매우 탄력적인 것’이라고 배워 왔다. 시대를 관통하는 헌법 원칙, 인간의 자유와 존엄에 대한 보편적 가치 등에 대해서는 양보할 수 없지만 제도, 특히 정부조직의 문제는 시대와 정치적․경제적 상황에 따라 변화할 수 있는 것이므로 입법자는 국민들의 자유와 복지가 실현될 수 있는 최적의 제도를 창설․운영할 수 있다. 미디어 분야의 정책․규제기구는 현재 방송통신위원회로 거의 일원화되어 있다. 이번 정부에서는 다양한 장점에도 불구하고 1980년대 후반 이후 ‘민주화운동의 결정체(結晶體)인 방송위원회’와 ‘정보통신정책의 선구자(先驅者)인 정보통신부’를 해체하고 방송통신위원회로 통합했다. 현재는 하드웨어적인 통합은 이루어졌으나 미디어 분야에서의 법제도가 통합되지 않은 어정쩡한 형태로 운영되고 있다. 매스미디어적․정치적 속성이 강한 방송 분야와 개인적․경제적 목표를 추구하는 통신 영역을 아우르는 것은 이론적으로는 매우 바람직하지만 실제로는 조직의 운영 원리와 목표가 양분되는 문제점이 있을 것이라는 점은 제도 창설 이전부터 지적되었다. 몇 년 전 국민들은 제2의 금융위기를 경험하면서 경제적 위기를 하루속히 극복할 수 있는 비전을 제시할 수 있는 정부조직을 원했고, 급증하는 융합형 미디어들에 대한 효율적인 규제 체계의 대응 방안 중 하나로 양 기관을 통합한 회의체적 정부 형태가 창안되었다. 사실 미디어 정책기관을 방송통신위원회로 통합하는 방안은 이미 노무현 정부에서 정부․학계․산업계 등 수십 명의 전문가로 구성․운영되었던 국무총리 자문기구인 ‘방송통신융합추진위원회’에서의 다수안이었다. 물론 대통령 직속기구, 위원장의 권한 확대 등 원안과 핵심적인 몇 가지 부분에서 아주 다른 모습이 된 점도 없지 않으나 상당 부분 당시의 안대로 설치․운영되고 있다. 당시 전문위원으로 융합추진위원회의 최종보고서안 작성에 의견을 개진했던 필자 역시 ‘이론적인 부분은 차치하고 설마 정말로 양 기관을 통합할 수 있을까? 너무 많은 문제점이 일시에 노정(露呈)되지 않을까?’ 하고 생각했었기 때문에 오랜 논의의 결과물이었음에도 불구하고 당장 실현가능성이 높다고는 생각하지 않았다. 하지만 그 후 2008년 정부 출범 초기 작은 정부의 필요성과 아울러 부처 간의 다양한 이해관계가 대립하는 복잡한 상황이 전개되면서 매우 신속하게 조직이 통합되었다. 방송통신위원회는 창설 이후 표현의 자유와 경제적 자유라는 상이한 가치관 중 후자를 우선한다는 등 다양한 비판에 직면하고 있고, 학계, 정․관계, 시민단체에서 모두 차기 정부에서는 방송통신위원회를 어떤 식으로든 개편해야 한다는 의견을 개진하고 있다. 방송통신위원회가 현재의 모습으로는 방송통신 분야를 아우르는 미디어 분야 전반을 관할하기에는 무리라고 하지만 이것이 본질적으로 우리나라에 미국의 연방통신위원회(FCC)와 같은 회의체적 구조의 정부조직이 적합하지 않은 문화적 환경 때문인지, 아니면 외국의 제도를 잘못 도입한 것인지에 대해서는 별다른 논의를 하지 않고 있는 것은 매우 유감스러운 일이다. 또한 조직개편의 필요성을 제기하는 견해들을 검토해 보면 변경의 이유를 모두 표현의 자유라는 관점 또는 경제적 관점 중 어느 한쪽에서만 바라보고 있다는 느낌을 지울 수가 없다. 정부조직의 합리적인 개편을 위해서는 표현의 자유를 최대한 보장하면서도 방송통신에 대한 통합기구를 설립해야 한다고 보았던 본래의 이유, 즉 정보통신 기술의 발전은 필연적으로 미디어와 관련될 수밖에 없다는 엄연한 현실을 유효적절하게 규제할 수 있는 규범과 조직을 창설할 것인지에 대해 다시 한 번 차분히 논의해 보아야 할 필요가 있다. 이 책은 이러한 문제점, 즉 현재의 방송통신위원회와 이 조직의 모델이 되었던 FCC의 조직․운영 원리․운영 실태 등에 대해 비교법적 측면에서 분석하고 있다. 집필을 시작했을 때 이미 정부조직의 개편 필요성이 강하게 주장되기 시작했으므로 혹여 무위(無爲)의 연구를 하는 것이 아닐까라는 생각도 해보았다. 하지만 막상 차기 정부에서 조직이 개편되고 나면 관련 자료를 수집하기가 불가능한 점, 방송통신위원회에 대해 법학적 차원에서 전면적인 학문적 검토가 거의 없었던 점, 향후 조직개편 시 현재의 구조에 대한 문제점 파악을 위한 기초 자료로서의 활용가능성 등을 다양하게 고려하여 저술했다. 방송통신위원회를 구성할 때 미국 연방통신위원회(FCC)의 조직과 기능을 참고했기 때문에 양 기관을 비교하는 데에는 별반 무리가 없을 것이라고 보았다. 하지만, 막상 상세히 검토해 보니 조직․법적 성격․인력․기능 등에서 양자는 많은 차이가 있었고, 시간의 제약으로 인해 예상보다는 쉽지 않은 작업이었음을 고려하더라도 능력이 일천하여 부족한 부분이 한두 군데가 아니다. 향후에도 많은 보완이 이루어질 수 있도록 질정(叱正)을 바라마지 않는다. 헌법과 언론법 분야에서 초석을 다진 선배 학자님들의 업적이 이 책의 든든한 바탕이 되었다. 언혼법학회의 원우현, 김진홍, 유일상, 권영설, 한위수 고문님들과 성낙인 공법학회 고문님, 박용상 변호사님, 박선영, 문재완, 김종철, 이인호, 이승선, 이재진 교수님들과 같은 언론법의 선구자분들께 입은 학문적 은혜가 너무 크다. 특히 정재황 현 언론법학회 회장님의 도움이 컸다. 이 책이 출간될 수 있도록 물심양면으로 도와 주신 서울대 행정대학원 박상인 교수님과 커다란 인내심으로 기다려 주신 대영문화사의 임춘환 사장님을 비롯한 정재훈 과장님, 편집부 선생님들께 깊이 감사드린다. 이 책에서 제시된 이론의 대부분은 필자가 방송위원회와 단국대학교에 재직하던 시절부터 차곡차곡 정리한 것이다. 한국의 미디어 정책을 현장에서 체험할 수 있는 소중한 기회를 주신 2기 방송위원회의 노성대 위원장님, 이효성 부위원장님, 성유보, 양휘부, 박준영 위원님들께 감사드린다. 또한 학문적 토대를 구축할 수 있도록 훌륭한 연구환경을 만들어 주신 단국대학교 장호성 총장님과 강재철 부총장님, 김석현, 조성용 교수님을 비롯한 동료 교직원들의 배려를 잊을 수 없다. 미디어센터장으로 잠시 인연을 같이했던 단국대 신문사․방송사의 학생 기자들과 켜켜이 쌓은 정과 그리움이 늦은 시간까지 연구실을 지킬 수 있는 힘이 되었다. 그리고 성균관대 법학전문대학원의 발전을 위해 불철주야 애쓰시는 손기식 원장님, 박광민, 정재황 부원장님들, 학문의 길의 동반자로서 인생을 밝혀 주는 조언을 해주시는 성재호, 김성돈, 김민호, 김일환, 이진기, 김연미 교수님들께도 감사드린다. 또한 고경화, 정선화, 최하경 조교들은 부족한 원고의 교정을 위해 많은 애를 써주었다. 모두의 학문적 대성을 빈다. 자식들을 위해 한평생 새벽기도를 마다하지 않으시는 부모님들과 아내, 혜민, 혜린, 현배 세 아이들에게는 함께하는 시간을 많이 가지지 못해 항상 미안하고 고마운 마음을 가지고 있다. 늘 ‘자랑스럽고 가정과 사회에서 존중받을 수 있는’ 자식․남편․아빠가 되겠다고 다짐하곤 한다. 20여 년간 한결같이 변함없는 믿음과 교훈으로 부족한 제자들의 앞길을 살펴주시는 고(故) 문홍주 교수님, 김영수 교수님, 리델(Eibe Riedel) 교수님, 김형성 교수님의 학은에 머리 숙여 깊은 감사드리며 이 책을 스승님들께 바친다. 2011년 12월 명륜동 연구실에서 지성우
차 례 제1장 서론 13 제2장 방송통신 관련 정책의 기초로서 방송․통신 융합 21 제1절 개설 21 제2절 방송의 자유와 통신의 자유의 분화 23 1. 방송과 통신의 개념과 사회적 효용성의 차이점/23 2. 방송의 자유의 헌법상 의미와 기능/25 3. 통신의 자유의 헌법적 의미와 기능/28 4. 현행 단행법상 방송관계법과 통신관계법 현황/29 제3절 방송․통신 융합의 개념 32 1. 아날로그 시대의 방송과 통신의 개념적 분화/32 2. 방송․통신 융합/34 제4절 방송․통신 융합에 따른 서비스 개념 재구조화와 규제 체계의 대응 40 1. 개설/40 2. 해외에서의 방송통신 융합에 대한 서비스 개념 재구조화 및 규제 체계의 대응/41 3. 우리나라에서 방송․통신 융합에 대한 규제 체계의 대응/50 제5절 방송․통신 융합으로 인한 규제 체계의 변화 필요성과가능성 55 제3장 행정조직 및 행정개혁 일반론 57 제1절 행정의 의의와 행정조직의 필요성 57 제2절 행정 기능의 분류 58 제3절 정부조직의 유형과 특징 및 장․단점 61 1. 계선조직과 참모조직/61 2. 위원회 제도/65 제4절 행정개혁 차원에서 정책기구 개편의 필요성 73 제5절 역대 정부 조직개편의 핵심 내용 75 1. 노태우 정부의 ‘행정개혁위원회’/75 2. 김영삼 정부의 ‘행정쇄신위원회’/76 3. 김대중 정부의 ‘정부개혁실’과 ‘행정개혁위원회’/78 4. 노무현 정부의 ‘대통령직인수위원회’와 ‘정부혁신지방분권위원회’/79 5. 이명박 정부의 ‘대통령직인수위원회’/81 제4장 미국 연방통신위원회(FCC)와 한국 방송통신위원회의비교법적 검토 87 제1절 연혁 및 설립사 87 1. 연방통신위원회(FCC)/87 2. 방송통신위원회/96 3. 비교법적 검토/122 제2절 설립 목적 및 조직 목표 130 1. 연방통신위원회(FCC)/130 2. 방송통신위원회/134 3. 비교법적 검토/135 제3절 관련 법령 138 1. 연방통신위원회(FCC)/138 2. 방송통신위원회/143 3. 비교법적 검토/149 제4절 위원회의 구성 151 1. 연방통신위원회(FCC)/151 2. 방송통신위원회/154 3. 비교법적 검토/160 제5절 사무처 조직 및 권한 165 1. 연방통신위원회(FCC)/165 2. 방송통신위원회/172 3. 비교법적 검토/177 제6절 예산 186 1. 연방통신위원회(FCC)/187 2. 방송통신위원회/189 3. 비교법적 검토/195 제7절 분쟁 해결 절차 196 1. 연방통신위원회(FCC)/198 2. 방송통신위원회/202 3. 비교법적 검토/209 제5장 결론 211 부록 1: 「1996년 통신법」/215 부록 2: 「방송통신위원회의 설치 및 운영에 관한 법률」/233 참고 문헌/241 찾아보기/253 저자약력 지성우 [학력 및 경력] ∙성균관대학교 법학사/석사 ∙독일 만하임대학교 법학석사/박사 ∙현 성균관대학교 법학전문대학원 부교수 ∙방송위원회 연구센터 연구위원 ∙방송통신융합추진위원회 전문위원 ∙방송통신위원회 주파수정책자문위원 ∙한국헌법학회 이사 ∙유럽헌법학회 연구이사 ∙언론법학회 기획이사 [대표 논문] ∙“방송통신의 법제적 개념 재정립 방안” ∙“방송의 자유의 입법 형성 기준에 관한 연구” 등 다수 |