| 머리말 이 책은 정책집행 과정의 역동성을 설명하기 위해 쓰여진 것이다. 란다우(Martin Landau)의 말처럼 정책의 인식방법론상의 지위는 가설이며 결정된 정책이 의도했던 효과를 나타내기 위해서는 집행의 과정을 거쳐야 한다. 그러나 정책이 결정되어 집행과정에 들어섰다고 해서 그것이 결정 자체의 종결을 의미하는 것은 아니며 집행되는 과정 또한 무수히 많은 결정점들을 포함하게 된다. 이러한 결정점의 수는 정책의 규모나 복잡성, 집행 기간, 정책결정자가 집행자에게 부여하는 재량권의 정도 등에 따라 상당한 변이가 있을 수 있다. 이러한 결정점 하나하나는 순조로운 집행을 방해하는 거부점으로 작용할 수 있으며, 집행을 원래의 정책 의도에서 벗어나게 만들 수도 있다. 정책은 이처럼 정책 자체가 갖는 가설적 지위와 복잡성 및 불확실성 등으로 인해 집행자에게 항상 해석의 대상이 된다. 특히 규모가 크고 정책목표가 모호하며 복잡한 이해관계를 가지고 있는 정책일수록 집행과정에서 세부적인 결정점들을 많이 포함하며 각각의 결정점들에 많은 이권들이 개입하게 되어 집행과정 자체가 고도로 정치화될 수도 있다. 따라서 집행과정에서 정책의 근본 내용이 수정 또는 변경되거나 집행이 지연될 가능성은 상존하며, 때로는 집행과정에서 정책목표까지 수정될 가능성까지 내포하고 있다. 이러한 이유로 프레스만과 윌다브스키는 새로운 혁신정책이 만들어져 성공적으로 집행되는 과정은 ‘진흙탕을 뚫고 나가는 것’과 같이 험난하다고 표현한 바 있다. 결정자에 의해 주어진 정책이 어떤 효과를 산출할 것인가는 집행자의 정책에 대한 해석과 대응 방식에 따라 달라질 수 있는 유동적인 문제이다. 하지만 기존의 고전적 집행관에 입각한 집행 관련 연구들은 집행자를 결정자의 의도와 통제에 따라 움직이는 수동적인 존재로만 파악하면서 집행자의 정책에 대한 해석과 전략의 문제를 그다지 중요하게 다루지 않고 있다. 또한 집행자의 대응전략의 차이에 따라 동일한 정책이 상이한 효과를 나타낼 수 있다는 가능성에 대해 중요하게 언급하고 있지 않다. 이것은 집행자가 결정자와 동등한 입장에서 자신의 이익의 논리에 따라 전략을 선택하고 행동하게 될 가능성을 선험적으로 차단하는 오류가 있다. 이처럼 정책의 집행과정은 고전적 집행관에서 가정했던 것과는 달리 역동적인 과정으로 이루어지고 있다. 이 책은 바로 이처럼 역동적인 정책과정을 설명하기 위해 다음과 같은 몇 가지의 이론적 질문들을 범주화하고 이에 대한 해답을 제시하려고 노력하였다. 첫째, 정책집행을 보는 관점이 시간의 흐름에 따라 어떻게 변천되어 왔는가 각 시기 각 관점에서는 결정과 집행을 어떻게 연계시키고 있고, 이들의 연계 관계의 정도에 따라서 정책결정자와 집행자의 지위가 어떻게 달라진다고 보는가 둘째, 결정과 집행의 문제를 정부간 관계론의 관점에서 보고 집행자를 결정자의 의도와 통제에 따라 피동적으로 대응하는 자가 아니라 자신의 준거체계에 의한 해석과 이익의 논리에 따라 전략적으로 행동하는 능동적 행위자로 간주할 때 집행의 문제는 어떻게 달라지게 될까 지방자치의 실시는 중앙과 지방의 관계에서 전통적인 지방정부의 위상을 어떻게 달라지게 될까 지방자치의 실시는 중앙과 지방의 관계에서 전통적인 지방정부의 위상을 어떻게 변모시키고 있는 것일까 지방정부를 자신의 전략에 따라 행동하는 능동적 행위자로 간주할 때 지방정부가 선택할 수 있는 전략과 자원은 무엇인가 셋째, 지방정부는 중앙정부에 의해 주어진 정책을 어떤 근거로 해석하고 자신의 대응전략을 내놓는 것일까 지방정부가 정책에 대한 해석과 구체적인 집행전략을 선택하게 되는데 영향을 미치는 요인들은 무엇일까 이 책은 집행이론을 다루고 있는 제1부(제1장, 제2장, 제3장, 제4장)와 실제적인 정책집행 사례를 분석한 제2부(제5장, 제6장, 제7장, 제8장)로 구성되어 있다. 제1장에서는 정책집행 과정의 역동성에 대한 논의를 전개하였다. 제2장에서는 정책집행 과정에서 발생하는 긴장과 갈등 그리고 상생(相生)의 논리, 갈등의 정책적 의의와 기능, 정책집행 과정에서 갈등의 발생 요인 등을 설명한 다음 정책집행 연구의 발전과정, 정책집행의 접근법, 정책집행 모형 등 그 동안 발전되어 온 정책집행 이론을 체계적으로 정리하여 소개하였다. 제3장에서는 정책변수, 집행변수, 환경변수 등 정책집행에 영향을 미치는 요인을 다루었다. 제4장에서는 정부간 관계의 의의, 정부간 관계의 존재 양식, 지방정부의 집행대응, 정부간 관계에서의 갈등과 상생의 공존 문제 등 정책집행 과정과 정부간 관계에 관한 논의가 이루어졌다. 제2부에서는 정책집행의 현실을 실제적으로 설명하기 위해 정부간 관계에서 집행되는 국책사업 가운데 집행과정이 고도의 복잡성을 띠면서 매우 상이한 특성을 보여 준 영광 울진 원자력발전소(1호기~6호기)의 건설 과정을 집행사례로 선정, 분석하였다. 제5장에서는 원자력발전소 건설이 갖는 정책적 의의와 함께 영광원전 1~6호기와 울진원전 1~6호기의 건설 과정을 상세하게 밝혔다. 제6장에서는 영광과 울진의 원전 건설 과정에서 직면했던 피해 보상운동과 반핵운동에 대한 심층적인 분석이 이루어졌다. 제7장에서는 지방정부의 자율성, 원전 거설에 대한 메타포, 지방의 정치적 요소 등의 변수가 어떻게 지방정부의 집행대응 결정에 영향을 미치게 되었는가를 중심으로 중앙과 지방의 상생 요인을 분석하였다. 마지막으로 제8장에서는 국책사업의 집행과정에서 발생하는 갈등의 해소와 성공적 집행을 위한 조건을 결론삼아 제시하였다. 집필을 시작할 때는 이 책이 정책학을 공부하는 대학생(대학원생)들에게 정책집행론의 교과서로서의 역할은 물론 나아가 직접 정책집행을 담당하고 있는 공공기관의 정책실무가들에게도 도움을 주고자 하는 바람을 갖고 출발하였다. 그러나 막상 원고 집필을 마치면서 스스로 평가해 볼 때 본래의 의도와는 달리 여러 가지 부족함이 많음을 스스로 고백하지 않을 수 없다. 부족한 부분에 대하여는 앞으로 독자 여러분과 선배 동료 교수들의 비평을 들어 좀더 알찬 내용을 담은 책으로 보완해 나갈 생각이다. 이 책의 집필을 마치면서 감사드려야 할 분들이 너무나 많다. 이 책의 제1부는 전적으로 새로 쓰여진 것이지만 제2부는 필자의 고려대학교 행정학 박사 논문인 “국책사업에 대한 지방정부의 집행대응”을 토대로 하여 집필되었다. 학위 논문의 주제 선정 과정에서부터 심사 과정에 이르기까지 세심한 지도와 함께 학문하는 방법에 대한 인식의 지평을 넓혀 주신 김영평 교수님, 그리고 백완기 교수님을 비롯한 고려대학교 행정학과 교수님들께 감사드린다. 성균관대학교 김현구 교수님과 외국어대학교 김명수 교수님, 그리고 고려대 최흥석 교수님의 유익한 논평은 이 책을 완성하는 데도 큰 도움이 되었다. 또한 집필 과정에서 유익한 토론과 함께 많은 의견을 제시해 준 노사정위원회의 김성훈 박사에게 감사하며, 호서대학교 정책학과 김덕준 교수와 켈러허(David Kelleher) 교수와의 토론도 이 책을 완성하는 데 큰 도움이 되었다. 그 동안 시간에 쫓겨 자주 어울려 주지도 못하였지만 불평하지 않고 바르게 성장하고 자라서 지금은 각자의 분야에서 전문가로 활동하고 있는 승희와 동훈, 승훈 그리고 무엇보다도 세 아이를 훌륭하게 기르면서 가족의 건강을 지켜 준 아내 최연정에게 감사한다. 끝으로, 출판계의 어려운 사정에도 불구하고 이 책의 출간을 흔쾌히 허락해 주신 대영문화사의 임춘환 사장님께 감사드린다. 2000년 4월 태화산이 바라보이는 연구실에서 저자 씀 차 례 제1부 정책집행의 논리 제1장 정책집행 과정의 역동성 제2장 정책집행이론 : 긴장, 갈등 그리고 상생의 논리 제1절 갈등의 정책적 의의와 기능 1. 갈등의 의미와 기능 1) 갈등의 정책적 의미 2) 갈등의 정책적 기능 2. 정책집행 과정에서 갈등의 발생 요인 1) 정책갈등의 원천에 관한 일반론 2) 정부간 관계에서 갈등의 발생 요인 3. 정책갈등의 특징과 집행과정의 역동성 제2절 정책집행의 논리 1. 정책집행 연구의 발전 1) 고전적 집행관 2) 현대적 집행관 3) 제3세대 집행관 2. 정책집행의 접근법 1) 엘모어의 네 가지 접근법 2) 거시적 접근법과 미시적 접근법 3) 하향식 접근법과 상향식 접근법 3. 집행모형 : 집행규범과 재량 1) 나카무라와 스몰우드 모형과 집행규범 및 재량 2) 립스키의 관계모형과 집행규범 및 재량
제3장 정책집행에의 영향 요인 제1절 정책변수 1. 정책목표의 명확성 2. 인과이론의 타당성 제2절 집행변수 제3절 환경변수 제4절 문제 관련 변수
제4장 정책집행 과정과 정부간 관계 제1절 정부간 관계의 의의 1. 정부간 관계의 개념 1) 협의의 정부간 관계 2) 광의의 정부간 관계 2. 정부간 관계에서 ‘관계’의 의미 제2절 정부간 관계의 존재 양식 1. 정부간 관계모형 : 라이트의 모형 1) 내포관계 모형 2) 분리관계 모형 3) 중첩관계 모형 4) 라이트의 정부간 관계모형의 한계 2. 지방정부간 관계의 형태 1) 내포형 지방정부간 관계 2) 분리형 지방정부간 관계 3) 중첩형 지방정부간 관계 제3절 지방정부의 집행대응 제4절 갈등과 상생의 공존 1. 집행대응 요인에 대한 일반론 2. 집행대응 요인 1) 지방정부의 자율성 2) 정책 메타포의 형성 3) 지방의 정치적 요소
제2부 정책집행의 현실 : 영광 울진 원전 건설 사례 제5장 원전의 정책적 의의와 건설 과정 제1절 원자력발전소 건설의 정책적 의의 1. 에너지 수요의 변화 과정 2. 환경문제와 원자력 발전 3. 원자력 발전의 도입 과정 4. 원자력발전소 건설의 정책적 의의 제2절 원자력발전소 건설 과정 1. 영광 원자력발전소 1) 영광 1 2호기 2) 영광 3 4호기 3) 영광 5 6호기 2. 울진 원자력발전소 1) 울진 1 2호기 2) 울진 3 4호기 3) 울진 5 6호기 | 제6장 원전정책의 집행과정 분석 제1절 분석의 틀 1. 분석틀의 구성 2. 분석 요소의 정의 1) 피해 보상운동 2) 반핵운동 3) 지방정부의 자율성 4) 정책에 대한 메타포 5) 지방의 정치적 요소 6) 정부간 관계 지방정부 7) 집행대응 제2절 원전 건설과 피해 보상운동 1. 영광원전을 둘러싼 피해 보상운동 1) 영광의 지역 여건 2) 피해 보상운동의 전개 과정 3) 피해 보상운동의 특징과 접근 방법 4) 영광군정부의 대응 2. 울진원전을 둘러싼 피해 보상운동 1) 울진의 지역 여건 2) 피해 보상운동의 전개 과정 3) 피해 보상운동의 특징과 접근 방법 4) 울진군정부의 대응 제3절 원전 건설과 반핵운동 1. 영광원전을 둘러싼 반핵운동 1) 영광의 반핵운동 여건 2) 반핵운동의 전개 과정 3) 반핵운동의 특징과 접근 방법 4) 영광군정부의 대응 방식 2. 울진원전을 둘러싼 반핵운동 1) 울진의 반핵운동 여건 2) 반핵운동의 전개 과정 3) 반핵운동의 특징과 접근 방법 4) 울진군정부의 대응 제4절 지방정부의 집행대응 비교 1. 피해 보상운동에 대한 집행대응 2. 반핵운동에 대한 집행대응
제7장 중앙과 지방의 상생 요인 제1절 지방정부의 자율성 1. 정보 2. 인사 3. 재원 4. 자율성과 집행대응 방식 제2절 원전 건설에 대한 메타포 형성 1. 영광군의 메타포 형성 과정 2. 울진군의 메타포 형성 과정 3. 메타포와 집행대응 방식 제3절 지방의 정치적 요소 1. 정치 기반과 정당활동 2. 이익집단의 투입 활동 3. 정치문화 4. 정치적 요소와 집행대응 방식
제8장 갈등 해소와 성공적 집행을 위한 조건 제1절 갈등 해소의 영향 요인 1. 영광과 울진군의 집행대응 1) 피해 보상 요구와 집행대응 2) 반핵운동과 집행대응 2. 집행대응의 영향 요인 1) 자율성과 대응 방식 2) 메타포와 대응 방식 3) 지방의 정치적 요소와 대응 방식 제2절 갈등 해소와 성공적 정책집행의 조건 1. 이론적 시사점 2. 정책적 시사점 제3절 유용성과 한계 |
저자약력 채경석(蔡京錫) 현 호서대학교 법정학부 교수 통일문제연구소장 호서대학교 사회과학대학장 행정대학원장 교무처장 입학처장 미국 UCLA 대학 초빙교수 사법시험 위원 민주평통자문회의 상임위원 한국 행정학회이사 한국정책학회 운영이사 고려대학교(행정학 박사) 전북대학교(정치학 박사) 저서 및 논문 『정책학원론』(공저) (서울 : 대왕사, 1996) 『행정학개론』(공저) (서울 : 법문사, 1997) 『북한학개론』(공저) (서울 : 법문사, 1997) 『민주주의와 정치참여』(역서) (서울 : 동성사, 1985) “국책사업의 정책집행과 지방정부의 집행대응” (1999) “공동 연구 개발체제의 제도화와 정부의 역할” (1998) 외 논문 다수 |