| 머리말 대한민국의 정부 수립 이후 지난 반세기 동안 한국에서 대통령은 매우 중요한 역할을 해왔다. 정치, 경제, 사회 및 문화의 현실에서만이 아니라 역사의 전개 과정 자체에서 대통령은 막중한 역할을 수행해 왔다. 역대 정권을 거치면서 그의 법적인 위상과 정치적인 역할에 무관하게 대통령은 실제로 무제한적인 영향력을 행사해 왔기 때문에 “제왕적 대통령”으로 비판받으면서도 많은 경우 “실패한 정부”의 “실패한 대통령”으로 끝나는 악순환을 거듭하고 있다. 이는 리더십 위기와 정책실패를 바탕으로 정부실패와 국가실패로 이어지는 좋지 못한 역사를 거듭하는 주요 원인으로 지적되기도 한다. “실패한” “제왕적 대통령”을 수장으로 한 정치 권력과 정부가 “소용돌이의 정치(politics of vortex)”의 중추로서 한국의 정치와 행정의 성격을 좌우하는 핵심적인 요소가 되어 왔음에도 불구하고 오랜 기간 동안 여러 가지 이유로 대통령에 대한 연구는 이루어지지 못하다가 최근에 와서야 겨우 이 분야의 연구나 논의가 조금씩 제기되고 있음은 그나마 다행이라 생각된다. 몇몇 개론서들이 출간되고 논문들이 발표되어 대통령에 대한 연구를 촉진시키고 일부 언론들이 여기에 관심을 기울이면서 일반 국민들에게까지 소개되고 있음은 매우 고무적인 일이다. 그럼에도 일부 우려되는 점이 없지는 않다. 대표적인 것으로는 첫째, 대통령에 관한 다양한 이론적인 논의들이 충분하게 이루어지지 못한 상태에서 학문간의 균형이 결여된 점, 둘째, 국내의 관련된 경험적인 자료가 충분하게 축적되지 못한 점, 셋째, 체계적인 이론의 기반 위에서 학문적으로 연구되기보다는 부분적인 경험을 바탕으로 한 성급한 처방 위주의 시사적인 연구물이 많은 점 등을 들 수 있다. 이로 인해 대통령에 대한 연구 결과가 순수학문 연구자로부터는 “시사적” “정치적”인 것으로 폄하되고, 정치인이나 실무자들로부터는 “현실을 모르는 함량 미달”의 처방들이라는 비판을 받게 되었다. 이 점은 대통령에 대한 연구 자체를 저어케 하는 요인이 되어 많은 신진 연구자들의 참여를 주저하게 하는 부담이 되기도 했다. 이 때문에 한국에서의 대통령 연구는 새로운 시도가 필요하게 되었다. 학문적인 균형성의 회복과 경험성의 보완 및 처방성의 적실성 확보가 그것들이다. 이 점들은 개인의 노력으로 단기간에 극복될 수 있는 것이 아니다. 오랜 기간에 걸쳐 많은 연구자들의 집단적인 노력에 의해서 가능할 뿐이다. 저자는 국내에서 대통령에 대한 연구가 활발하지 못한 상태에서 지난 10여년 동안 학부 과정에 “대통령과 관료제”라는 과목을 강의하고 대학원 석 박사과정에서는 “국가전략 연구”와 “국가론”이라는 과목을 개설해 오면서 이러한 문제점들을 하나씩 단계적으로 풀어가야 한다는 의무감을 갖게 되었다. 특히 이화여자대학교 BK21 뉴 거버넌스 사업단장을 맡고 저자의 지도로 ‘대통령 전공’박사와 석사가 배출되면서 의무감은 사명감으로 바뀌게 되었다. 당초에는 위의 세 가지 문제점을 한꺼번에 해결하는 책을 써야 한다는 생각으로 방대한 저술 계획으로 출발하였으나 지나친 욕심이 달성될 수 없음을 늦게서야 깨닫고 이들을 단계적으로 조금씩 다루기로 마음을 바꾸었다. 그래서 학문적인 균형성의 회복과 경험성의 보완 및 처방성의 적실성 확보라는 주제를 차례로 다루기로 하고 이 책에서는 주로 학문적인 균형성 회복과 대통령에 대한 보편 이론들의 문제를 다루기로 하였다. 이 때문에 이 책은 대통령에 대한 대표적인 학문들인 정치학, 조직행정학, 법학, 심리학 등 사회과학 분야에서 주로 사용하는 다양한 접근 방법들을 법적 접근, 제도적 조직적 접근, 정치 권력적 접근 및 심리적 개인적 접근을 중심으로 대통령을 연구하고자 한다. 이들 각 접근법들은 나름대로의 장단점을 각각 지니고 있다. 학문 분야나 전공에 따라 그 강조점이 다르고, 개별 국가의 역사적 시대적 상황에 따라 그 유용성이 다르게 나타난다. 따라서 대통령에 대한 학문적 균형성을 회복하기 위해서는 이들 대표적인 접근법에서 어떻게 대통령을 연구하는지를 알아야 하고 그들 간의 차이점을 비교하면서 대통령을 연구할 때 이론적으로 더 넓은 이해의 지평을 가질 수 있고 서로 다른 접근법에 대한 이해의 폭과 깊이를 더할 수 있을 것이다. 이 때문에 이 책 현대 대통령 연구 Ⅰ 은 접근 방법을 중심으로 현대 대통령을 폭넓게 연구함으로써 학문적인 균형성을 확보하고 이론적인 보편성을 높이고자 한다. 나머지 주제들은 현대 대통령 연구 Ⅱ , 현대 대통령 연구 Ⅲ 등으로 차례로 다루도록 한다. 이러한 연구의 결과들이 이 분야 연구자들의 폭넓은 공감대를 형성하고 많은 창의적인 학술 논문들이 활발하게 발표되어 이 분야 연구자들 간에 어느 정도의 기본적인 패러다임에 대한 합의가 이루어질 경우에 “대통령학”이라는 용어를 쓰기로 하고 그 때까지는 그것의 사용을 자제하고자 한다. 하나의 학문이 독립성을 지니기 위해서는 최소한의 요건이 갖추어져야 하기 때문이다. 이 책이 준비되는 과정에 많은 분들의 도움이 있었다. 하버드대학교 정치학과와 옥스퍼드대학교 밸리올 칼리지(Balliol College)의 여러 교수들은 저자의 방문교수 기간 동안 대통령에 대한 다양한 접근 방법의 필요성을 재확인시켜 주었고, 다양한 자료들을 통해 도움을 주었다. 1992년 한국정책학회를 창립하고 초대 연구이사를 맡아 중앙선거관리위원회와 KBS의 후원으로 14대 대통령 선거 공약정책을 검증하기 위해 4당 후보의 정책과 자질을 검증하는 작업에 2년 여간 함께 참여한 20여명의 각 분야 전문가들은 저자와 함께 대통령과 국가정책 (대영문화사, 1994)이라는 책을 세상에 내어 놓을 수 있었다. 이것은 대통령과 국가정책의 중요성을 함께 일깨웠다. 나아가 대선공약 검증 과정이 KBS 전파를 통해 장시간 전국에 방영되면서 그 뒤 정책선거와 후보간 정책토론회의 중요성을 모든 국민들께 각인시켰을 뿐 아니라 저자의 대통령에 대한 관심을 기정 사실화했다. 그러나 가장 중요한 사람들은 지난 10여년 간 이화여자대학교 행정학과 학부생들과 대학원 석 박사 과정 학생들로서 이들은 대통령에 대한 다양한 학문 분야의 새로운 연구물들을 끊임없이 소개하도록 저자에게 많은 지적인 자극을 주었다. 저자의 지도로 대통령을 전공하는 석 박사 학위 논문을 작성한 대학원 졸업생들은 이들을 위해서도 저자가 대통령을 더욱 깊이 연구하도록 도덕적인 의무를 부여했을 뿐 아니라 연구의 진전에 큰 도움을 주었다. 특히 ‘대통령부의 학습 과정’에 대해 학위 논문을 마친 김정해 박사는 지난 수년간 자료를 정리하다가 지쳐 저술 작업을 중단하다시피 했던 저자를 도와 그 일부만으로 이 책이 나올 수 있도록 하는 데 큰 힘이 되었다. 어느덧 장성하여 군대를 마치고 이번 학기에 서울대 정치학과를 졸업하고 유학을 준비하는 아들 동욱과 서울대를 졸업하고 의과대학에 학사 편입하여 예비 의사로 있는 딸 유경 그리고 아내는 저자가 저술 작업에 힘들어할 때마다 많은 도움을 주었다. 마지막으로 이 책이 출판되기까지 여러 어려움을 마다하지 않은 대영문화사 임춘환 사장과 직원 여러분들의 노고도 잊을 수 없다. 이 모든 분들께 마음으로부터 깊은 감사를 드린다. 이 책은 저자의 대통령 연구 시리즈의 첫 번째 책이다. 이 책의 부족한 부분에 대해 많은 지도와 질책이 있기를 기대한다. 앞으로 두 번째, 세 번째 책들이 순조롭게 완성되어서 한국의 대통령에 대한 연구와 제도적인 개선에 조금이라도 기여할 수 있기를 소망한다.
2002년 7월 17일 이화여자대학교 첨단연구동 연구실에서 김 석 준 차 례 제1장 한국 대통령 연구의 이론적 기초 1. 대통령 연구를 위한 이론적 접근 방법 (1) 법적 접근법 (2) 제도적 조직적 접근법 (3) 정치 권력적 접근법 (4) 심리적 개인적 접근법 2. 대통령의 연구 방법 (1) 전통적인 방법 (2) 계량적 방법 (3) 사례 연구 (4) 비교 연구 방법 (5) 해석학적 연구 방법 3. 한국에서의 대통령 연구 (1) 대통령 연구의 접근 방법 (2) 대통령의 연구 방법
제2장 미국형 대통령제와 각국의 대통령제: 제도 및 전개 과정, 유형 1. 미국형 대통령제: 대통령 중심적 정부의 형성 (1) 미국 대통령직의 형성과 발전 (2) 미국 대통령직의 위상 변화 (3) 미국 역사상 대통령직의 모형 (4) 대통령 중심 정부의 특징 (5) 미국 대통령 중심적 정부의 평가 2. 각국의 대통령(또는 수상) 제도의 전개와 발전 (1) 각국 대통령제 내각제의 비교 (2) 프랑스 (3) 영국 (4) 독일 (5) 일본 (6) 남미형
제3장 대통령의 법적 접근: 유형 1. 대통령과 부통령의 권한과 책임 (1) 미국 대통령의 권한과 책임 및 지위 (2) 부통령의 권한과 지위 2. 입헌주의 정부 형태: 대통령제, 내각제, 이원집정제, 의회정부제 (1) 대통령제 (2) 내각제 (3) 이원집정제 (4) 의회정부제 3. 한국 대통령의 법적 권력 분석 (1) 헌법과 대통령의 헌법상 지위 (2) 대통령의 신분상 지위와 직무 (3) 대통령의 권한 (4) 대통령제의 변천
제4장 대통령의 정치 권력적 접근 1. 대통령 권력의 정치적 근원과 수단 (1) 권력, 영향력의 개념과 원천 (2) 대통령의 영향력의 원천 (3) 대통령 권력과 설득력 (4) 대통령의 권력과 정보 2. 정치 권력적 관점에서 보는 대통령의 유형 (1) 사탄, 구세주, 삼손 모형 (2) 자립형, 최소형, 전략적 능력형: 전문성과 권력 3. 대통령 권력의 동태성 (1) 대통령과 행정부, 의회, 사법부, 정당간 관계 (2) 대통령과 입법부(행정부와 입법부의 관계) (3) 대통령과 정당 (4) 대통령과 사법부 4. 정치 체제의 변화와 대통령의 정치 권력적 리더십 (1) 잭슨과 루스벨트의 정치적 단절과 체제 건설의 변화 (2) 폴크와 케네디의 정치적 재승인과 이익 관리의 딜레마 (3) 피어스와 카터의 정치적 무기력과 신뢰 확보를 위한 투쟁 (4) 한국 역대 대통령의 정치 체제와 정치 권력 평가
제5장 대통령의 심리적 개인적 접근 1. 라스웰의 유형 2. 바버의 유형 (1) 대통령의 역할 유형에 대한 연구 (2) 대통령 선거의 순환 이론 3. 하그로브의 대통령의 개성과 리더십 스타일 (1) 상황 (2) 자아 방어적 관점 (3) 의사결정의 관리 4. 나카무라와 스몰우드의 지도자 유형 5. 대통령과 정책 엘리트의 인식과 행태 (1) 대통령과 정책 엘리트의 행태 (2) 정치 지도자의 필요한 자질 6. 한국 역대 대통령의 심리적 개인적 분석 (1) 라스웰의 유형에 따른 평가 (2) 바버의 유형에 따른 평가 (3) 하그로브(나카무라와 스몰우드)의 유형에 따른 평가 (4) 심리적 개인적 접근에 따른 대통령의 종합적인 리더십 유형 분석 7. 심리적 개인적 접근에 따른 한국 역대 대통령의 종합적인 리더십 유형 분석 (1) 이승만 대통령 (2) 박정희 대통령 (3) 전두환 대통령 (4) 노태우 대통령 (5) 김영삼 대통령 (6) 김대중 대통령
제6장 대통령의 제도적 조직적 접근 1. 대통령부의 개념과 연구의 전개 (1) 대통령부의 개념 (2) 대통령부에 대한 연구의 전개 2. 대통령부의 조직 유형과 의사결정 보좌 방식 (1) 푼더버크의 대통령부 참모조직 세 가지 유형 (2) 포터의 대통령 의사결정 보좌 방식 3. 미국의 대통령부 (1) 제도적 대통령부의 등장 (2) 미국 대통령부 (3) 제도적 대통령부의 성격 (4) 제도적 대통령직의 전개와 부작용 4. 각 국가별 대통령(수상) 비서실 조직 유형 (1) 프랑스 (2) 영국 (3) 독일 (4) 일본 5. 한국 역대 대통령의 제도적 조직적 특성 (1) 대통령 비서실의 제도화 배경과 규모의 성장 (2) 역대 대통령 비서실의 조직과 직제의 분화 (3) 역대 대통령 비서실의 주요 기능과 위상의 변화 (4) 역대 대통령 수석비서실 기능의 전문화와 변화 (5) 조직 통제와 비서실 조직 방식
제7장 바람직한 한국의 대통령상 모색: “제왕적 대통령”에서 “뉴 거버넌스형 대통령”으로 1. 네 가지 접근에 따른 한국 역대 대통령의 특성 비교 2. 한국 역대 대통령의 공헌과 문제점 (1) 한국의 대통령제와 역대 대통령의 역할 (2) 한국 역대 정부 대통령제의 성격 (3) 한국 역대 대통령의 공헌 (4) 한국 역대 대통령의 문제점 3. 법적 개선 방안 (1) 총리제와 부통령제 중 권력구조의 개편 (2) 대통령 중임 여부 및 임기 문제 (3) 제와적 대통령의 법적 보완 방안 4. 제도적 조직적 개선 방안 5. 정치 권력적 개선 방안 6. 심리적 개인적 개선 방안 7. “제왕적 대통령”에서 “네트워크형-함께 일하는 대통령”으로의 변신 8. “CEO 대통령”의 가능성과 우려점 9. 바람직한 대통령상으로서의 “뉴 거버넌스형 대통령”
Modern Korean Presidency I Legal, Political, Psychological & Institutional Analysis on the Korean Presidency
by Suk-Joon Kim, Ph. D.
Preface Introduction
Chapter 1. Theory and Approach of the Korean Presidency Chapter 2. American Presidency and Others Chapter 3. Legal Approach of the Korean Presidency Chapter 4. Political Approach of the Korean Presidency Chapter 5. Psychological Approach of the Korean Presidency Chapter 6. Institutional Approach of the Korean Presidency Chapter 7. A Search for The Ideal Korean Presidency
Conclusion 저자약력 김석준(金錫俊) 서울대학교 졸업(학사, 석사) 미국 UCLA 대학원 졸업(석사, 박사) 하버드대학교, 옥스퍼드대학교 교환교수 역임 대통령자문 정책기획위원회, 행정개혁위원회 위원 역임 이화여자대학교 정보과학대학원 원장 역임 경실련 조직위원장 및 상임집행위 부위원장, 행개련 상집위원 역임 한국행정학회 편집이사, 섭외이사 역임 한국정책학회 초대 연구이사, 한국산업정책학회장 역임 한국정치학회 상임이사, 행정연구분과위원장 역임 현 이화여자대학교 행정학과 교수 BK21 뉴 거버넌스 교육연구단장 ‘비전@한국’ 창립 및 공동대표, ‘바른 사회를 위한 시민회의’ 창립 및 공동대표 저서 및 논문 조사방법론(대명출판사, 1976) The State, Public Policy & NIC Development(Daeyoung, 1988) 한국자본주의 국가위기론(풀빛, 1991) 한국산업화 국가론(나남, 1992) 국가변동론(법문사, 1994) 미군정시대의 국가와 행정(이화여대출판부, 1996) 국가 능력과 경제통치술(이화여대출판부, 2002) 현대 대통령 연구Ⅰ(대영문화사, 2002) 국가와 공공정책(공저)(법문사, 1992) 한국의 정치와 선거문화(공저)(사회문화연구소, 1992) 정치경제학의 이론과 전개(공저)(법문사, 1992) 경제민주화의 정치경제(공저)(법문사, 1994) 대통령과 국가정책(공저)(대영문화사, 1994) 뉴 거버넌스 연구(공저)(대영문화사, 2000) 뉴 거버넌스와 사이버 거버넌스 연구(공저)(대영문화사, 2001) 한국정치와 거버넌스(공저)(법문사, 2002) 거버넌스의 이해(공저)(대영문화사, 2002) 지역사회 개발의 투입산출 체제(한국행정학보, 9호, 1975) 국가재창조와 뉴 거버넌스: 패러다임 모색(한국행정학보 34: 2, 2000) 외 국내외 연구논문 100여편
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